لغو آیین‌نامه اجرایی و صول عوارض فخاری.
این دادنامه به منظور رسیدگی به طرح دعوی کارخانجات آجر ماشینی. با خواسته لغو آیین‌نامه اجرایی و صول عوارض فخاری. از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با مشخصات پرونده، گردش کار و رأی زیر صادر شده است:
کلاسه پرونده : 95/64
شاکی : کارخانجات آجر ماشینی.
تاریخ رأی: پنج‌شنبه 4 مرداد 1369
شماره دادنامه :
مقدمه:
شکات به شرح دادخواست تقدیمی به دیوان اعلام داشته‌اند: شهرداری اهواز طی نامه شماره 13809 مورخ 23/3/63 آیین‌نامه برقراری و صول عوارض از محصولات فخاری را ابلاغ، و در ضمن دعوت نموده است که در جلسه‌ای رفع ابهام و نهایتاً آیین‌نامه اجراء گردد. اینک اهم اشکالاتی که از نظر شرعی و قانونی بر آیین‌نامه مذکور وارد است، معروض می‌گردد. 1. مقام تصویب کننده آیین‌نامه و ماده قانونی که مستند آن است مشخص نگردیده. 2. در ماده 2 ذکر شده است که طبق پیشنهاد کمیسیون متشکله از 28/6/60 تا تاریخ 17/7/60 عوارض فخاری به میزان 10% می‌باشد، اما ذکری از تصویب این پیشنهاد در مرجع قانونی، به عمل نیامده است. 3. تعارض منافع شهرداری‌های مختلف از نظر اجرای این آیین‌نامه غیرقابل اجتناب است که مآلاً موجب گرفتاری تولید‌کنندگان را در کش و قوس اختلافات شهرداری‌ها، فراهم می‌نماید. 4. در مورد نحوه و صول که عبارت از پیش خرید برگه‌های فروش باشد، با تولید‌کنندگان مشورت قبلی به عمل نیامده، و اشکالات اجرایی و راه‌حل آنها مورد بررسی قرار نگرفته است. 5. وضع ماده 12 در این آیین‌نامه در باب انواع تخلفات و مرجع تشخیص آن، متضمن دخالت مأموران شهرداری، در قوه مقننه و قضاییه می‌باشد. 6. وضع جرایم مندرج در ماده 13 و تعیین شدت و ضعف آن نیاز به قانون خاص و اعمال نظر قضایی دارد و صرف گزارش بازبینان که بینش قضایی ندارند، نمی‌تواند ملاک مجازات و جریمه باشد. 7. حراج محموله موضوع ماده 14 به دستور گروه بازپرسی نیاز به وضع قانون دارد. 8. با مقررات شداد و غلاظ جزایی که بدون اعمال نظر قضایی در این آیین‌نامه اجرا می‌شود، مدیران و کارکنان تولید‌کننده امنیت شغلی خود را از دست خواهند داد. 9. تولید‌کنندگان مسؤولیتی در پرداخت بهای اوراق نداشته، و نیز در حالی که از پرداخت‌های ضروری‌ترین هزینه‌های تولید عاجز هستیم، با آیین‌نامه مذکور باید تنخواه گردان قابل توجهی را جهت پیش خرید فاکتور اختصاص دهیم. در خاتمه مستدعیست نسبت به لغو آیین‌نامه اقدام لازم معمول فرمایند. شهرداری اهواز به شرح نامه شماره 28763/5 مورخ 19/6/63 در پاسخ به شکایت مذکور اعلام داشته است: آیین‌نامه مورد نظر از طرف وزارت محترم کشور با تفویض اختیار به استانداری استان خوزستان تصویب شده، مشخص نبودن مقام تصویب کننده آیین‌نامه و ماده قانونی، مستند آن از نظرخواهان‌ها دلالتی بر بطلان‌یابی اعتباری آیین‌نامه ندارد. برای اطلاع عرض می‌شود به صراحت 9 ماده 45 قانون شهرداری، مرجع صالح برای تصویب آیین‌نامه مزبور در گذشته انجمن شهر و در حال شورای شهر در غیاب آن، به تجویز ماده 42 قانون مزبور وزارت کشور می‌باشد. در مورد نحوه و صول عوارض و پیش خرید برگه‌های فروش ادعا شده است. با خواهان‌ها مشورت به عمل نیامده، عدم مشورت با خواهان‌ها، از موارد بطلان آیین‌نامه نمی‌‌باشد، و اشکالات اجرایی هم نوعاً ناشی از عدم رعایت مقررات قانونی از ناحیه پرداخت‌کنندگان عوارض می‌باشد، نه نقض آیین‌نامه. اصولاً خواهان‌ها برای بررسی، پیش‌نویس آیین‌نامه دعوت شده‌اند، و اطلاع از مفاد آن داشته‌اند. ادعای خواهان‌ها در مورد ماده 12 آیین‌نامه نیز وارد نیست، زیرا انجمن شهر و وزارت کشور که مرجع تدوین و تصویب آیین‌نامه می‌باشد، در حقیقت قوه مقننه شهر بوده، و می‌تواند آیین‌نامه‌های مربوط به شهر را به مقتضای موقعیت جغرافیایی و اقتصادی وضع نماید، و ضمانت اجرایی هم برای حسن اجرای آیین‌نامه پیش‌بینی کند. به لحاظ اعلام مغایرت آیین‌نامه مورد شکایت با شرع، یک نسخه از دادخواست و سوابق مربوطه جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال گردید. قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان در پاسخ طی شماره 1282- 13/10/68 اعلام داشتند: موضوع سؤال در جلسه فقهای شورای نگهبان مطرح، و مورد بحث و بررسی قرار گرفت. نظر آقایان به شرح ذیل اعلام می‌گردد: وضع عوارض مذکور در صورتی که در محدوده قوانین و مقررات باشد مغایر با موازین شرعی شناخته نمی‌‌شود. هیأت عمومی دیوان در تاریخ فوق به ریاست آیت‌ا… سیدابوالفضل موسوی تبریزی و با حضور رؤسای شعب دیوان، تشکیل شد، و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی، مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
رای هیات عمومی:
نظر به اینکه مطابق بند 1 از ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری، مصوب یکم آذر ماه سال 1361 نحوه تعیین عوارض از طرف شورای شهر مشخص و مقرر گردیده است که “مادامی که درآمدهای پیش‌بینی شده کافی نباشد، شورای شهر می‌تواند با تنفیذ ولی امر برای تأمین هزینه‌های شهرداری عوارضی متناسب با امکانات اقتصادی، محل و خدمات ارائه شده تعیین نماید. ” و با عنایت به ماده 53 قانون فوق‌الاشعار و اینکه از تاریخ تصویب قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری، کلیه قوانین مغایر لغو و بلا اثر خواهد بود و نیز با توجه به قانون الحاق یک تبصره به ماده 53 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی، مصوب 28/7/1364 که به موجب آن مقرر گردیده: “تا تشکیل شوراهای اسلامی در هر شهر وزیر کشور یا سرپرست وزارت کشور جانشین شورای اسلامی آن شهر در امور مربوط به شهرداری‌ها خواهد بود”. نظر به اینکه به حکایات نامه شماره 44988/262 مورخه 6/10/1366 قائم‌مقام وزیر کشور و سرپرست شهرداری تهران، اساس و اصول عوارض فخاری بر مبنای 10% بهای تولیدات، فخاری در اجرای بند یک ماده 35 قانون شوراهای اسلامی به تصویب و تنفیذ حضرت آیت‌ا… موسوی اردبیلی نماینده محترم ولی امر رسیده است. لهذا، مصوبه مورد نظر از این حیث خلاف قانون تشخیص نگردید. و با عنایت به اینکه مقامات تنظیم و تصویب‌کننده آیین‌نامه‌ای، که تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی و صول عوارض فخاری تدوین گردیده، در تصویب مواد، 12- 13- 14 آن، از حدود اختیارات مقامات اجرایی تجاوز نموده، به تعیین موارد جرم و تخلف و تعیین جریمه و مجازات پرداخته‌اند. “که این امر در وظایف قوه مقننه است” لهذا، مواد یاد شده خلاف قانون تشخیص، مستنداً به ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری، ابطال می‌گردد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سیدابوالفضل موسوی تبریزی
شکات به شرح دادخواست تقدیمی به دیوان اعلام داشته‌اند: شهرداری اهواز طی نامه شماره 13809 مورخ 23/3/63 آیین‌نامه برقراری و صول عوارض از محصولات فخاری را ابلاغ، و در ضمن دعوت نموده است که در جلسه‌ای رفع ابهام و نهایتاً آیین‌نامه اجراء گردد. اینک اهم اشکالاتی که از نظر شرعی و قانونی بر آیین‌نامه مذکور وارد است، معروض می‌گردد. 1. مقام تصویب کننده آیین‌نامه و ماده قانونی که مستند آن است مشخص نگردیده. 2. در ماده 2 ذکر شده است که طبق پیشنهاد کمیسیون متشکله از 28/6/60 تا تاریخ 17/7/60 عوارض فخاری به میزان 10% می‌باشد، اما ذکری از تصویب این پیشنهاد در مرجع قانونی، به عمل نیامده است. 3. تعارض منافع شهرداری‌های مختلف از نظر اجرای این آیین‌نامه غیرقابل اجتناب است که مآلاً موجب گرفتاری تولید‌کنندگان را در کش و قوس اختلافات شهرداری‌ها، فراهم می‌نماید. 4. در مورد نحوه و صول که عبارت از پیش خرید برگه‌های فروش باشد، با تولید‌کنندگان مشورت قبلی به عمل نیامده، و اشکالات اجرایی و راه‌حل آنها مورد بررسی قرار نگرفته است. 5. وضع ماده 12 در این آیین‌نامه در باب انواع تخلفات و مرجع تشخیص آن، متضمن دخالت مأموران شهرداری، در قوه مقننه و قضاییه می‌باشد. 6. وضع جرایم مندرج در ماده 13 و تعیین شدت و ضعف آن نیاز به قانون خاص و اعمال نظر قضایی دارد و صرف گزارش بازبینان که بینش قضایی ندارند، نمی‌تواند ملاک مجازات و جریمه باشد. 7. حراج محموله موضوع ماده 14 به دستور گروه بازپرسی نیاز به وضع قانون دارد. 8. با مقررات شداد و غلاظ جزایی که بدون اعمال نظر قضایی در این آیین‌نامه اجرا می‌شود، مدیران و کارکنان تولید‌کننده امنیت شغلی خود را از دست خواهند داد. 9. تولید‌کنندگان مسؤولیتی در پرداخت بهای اوراق نداشته، و نیز در حالی که از پرداخت‌های ضروری‌ترین هزینه‌های تولید عاجز هستیم، با آیین‌نامه مذکور باید تنخواه گردان قابل توجهی را جهت پیش خرید فاکتور اختصاص دهیم. در خاتمه مستدعیست نسبت به لغو آیین‌نامه اقدام لازم معمول فرمایند. شهرداری اهواز به شرح نامه شماره 28763/5 مورخ 19/6/63 در پاسخ به شکایت مذکور اعلام داشته است: آیین‌نامه مورد نظر از طرف وزارت محترم کشور با تفویض اختیار به استانداری استان خوزستان تصویب شده، مشخص نبودن مقام تصویب کننده آیین‌نامه و ماده قانونی، مستند آن از نظرخواهان‌ها دلالتی بر بطلان‌یابی اعتباری آیین‌نامه ندارد. برای اطلاع عرض می‌شود به صراحت 9 ماده 45 قانون شهرداری، مرجع صالح برای تصویب آیین‌نامه مزبور در گذشته انجمن شهر و در حال شورای شهر در غیاب آن، به تجویز ماده 42 قانون مزبور وزارت کشور می‌باشد. در مورد نحوه و صول عوارض و پیش خرید برگه‌های فروش ادعا شده است. با خواهان‌ها مشورت به عمل نیامده، عدم مشورت با خواهان‌ها، از موارد بطلان آیین‌نامه نمی‌‌باشد، و اشکالات اجرایی هم نوعاً ناشی از عدم رعایت مقررات قانونی از ناحیه پرداخت‌کنندگان عوارض می‌باشد، نه نقض آیین‌نامه. اصولاً خواهان‌ها برای بررسی، پیش‌نویس آیین‌نامه دعوت شده‌اند، و اطلاع از مفاد آن داشته‌اند. ادعای خواهان‌ها در مورد ماده 12 آیین‌نامه نیز وارد نیست، زیرا انجمن شهر و وزارت کشور که مرجع تدوین و تصویب آیین‌نامه می‌باشد، در حقیقت قوه مقننه شهر بوده، و می‌تواند آیین‌نامه‌های مربوط به شهر را به مقتضای موقعیت جغرافیایی و اقتصادی وضع نماید، و ضمانت اجرایی هم برای حسن اجرای آیین‌نامه پیش‌بینی کند. به لحاظ اعلام مغایرت آیین‌نامه مورد شکایت با شرع، یک نسخه از دادخواست و سوابق مربوطه جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال گردید. قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان در پاسخ طی شماره 1282- 13/10/68 اعلام داشتند: موضوع سؤال در جلسه فقهای شورای نگهبان مطرح، و مورد بحث و بررسی قرار گرفت. نظر آقایان به شرح ذیل اعلام می‌گردد: وضع عوارض مذکور در صورتی که در محدوده قوانین و مقررات باشد مغایر با موازین شرعی شناخته نمی‌‌شود. هیأت عمومی دیوان در تاریخ فوق به ریاست آیت‌ا… سیدابوالفضل موسوی تبریزی و با حضور رؤسای شعب دیوان، تشکیل شد، و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی، مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
رای هیات عمومی:
نظر به اینکه مطابق بند 1 از ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری، مصوب یکم آذر ماه سال 1361 نحوه تعیین عوارض از طرف شورای شهر مشخص و مقرر گردیده است که “مادامی که درآمدهای پیش‌بینی شده کافی نباشد، شورای شهر می‌تواند با تنفیذ ولی امر برای تأمین هزینه‌های شهرداری عوارضی متناسب با امکانات اقتصادی، محل و خدمات ارائه شده تعیین نماید. ” و با عنایت به ماده 53 قانون فوق‌الاشعار و اینکه از تاریخ تصویب قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری، کلیه قوانین مغایر لغو و بلا اثر خواهد بود و نیز با توجه به قانون الحاق یک تبصره به ماده 53 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی، مصوب 28/7/1364 که به موجب آن مقرر گردیده: “تا تشکیل شوراهای اسلامی در هر شهر وزیر کشور یا سرپرست وزارت کشور جانشین شورای اسلامی آن شهر در امور مربوط به شهرداری‌ها خواهد بود”. نظر به اینکه به حکایات نامه شماره 44988/262 مورخه 6/10/1366 قائم‌مقام وزیر کشور و سرپرست شهرداری تهران، اساس و اصول عوارض فخاری بر مبنای 10% بهای تولیدات، فخاری در اجرای بند یک ماده 35 قانون شوراهای اسلامی به تصویب و تنفیذ حضرت آیت‌ا… موسوی اردبیلی نماینده محترم ولی امر رسیده است. لهذا، مصوبه مورد نظر از این حیث خلاف قانون تشخیص نگردید. و با عنایت به اینکه مقامات تنظیم و تصویب‌کننده آیین‌نامه‌ای، که تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی و صول عوارض فخاری تدوین گردیده، در تصویب مواد، 12- 13- 14 آن، از حدود اختیارات مقامات اجرایی تجاوز نموده، به تعیین موارد جرم و تخلف و تعیین جریمه و مجازات پرداخته‌اند. “که این امر در وظایف قوه مقننه است” لهذا، مواد یاد شده خلاف قانون تشخیص، مستنداً به ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری، ابطال می‌گردد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سیدابوالفضل موسوی تبریزی
توضیح: نمونه رای های منتشر شده در دادراه اعم از نمونه رای بدوی، نمونه رای تجدید نظر و نمونه رای دیوان عموما از نمونه رای های منتشر شده از سوی قوه قضائیه و مراکز و پژوهشگاه های وابسته به قوه قضائیه برگرفته شده است.