ابطال مواد 1 و 2 و بند الف تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد اراضی موات مصوب 8/7/66.
این دادنامه به منظور رسیدگی به طرح دعوی اداره کل منابع طبیعی استان اصفهان. با خواسته ابطال مواد 1 و 2 و بند الف تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد اراضی موات مصوب 8/7/66. از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با مشخصات پرونده، گردش کار و رأی زیر صادر شده است:
کلاسه پرونده : 145/74
شاکی : اداره کل منابع طبیعی استان اصفهان.
تاریخ رأی: شنبه 30 تير 1375
شماره دادنامه :
مقدمه:
شاکی طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند: مواد 1 و 2 و بند الف تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد اراضی موات مصوب 8/7/66 هیأت وزیران با قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 10/10/65 مجلس شورای اسلامی مغایرکه موارد آن به شرح ذیل اعلام می‌گردد. ماده (1) آیین‌نامه اجرایی، تعریف اراضی موات، زمین‌هایی است که سابقه احیاء و بهره‌برداری ندارد و بصورت طبیعی مانده و افراد بصورت رسمی یا غیررسمی برای آنها سند تهیه کرده‌اند. در تعریف اراضی موات به دو عنصر 1- زمین‌هایی است که سابقه احیاء و بهره‌برداری ندارد. 2- بصورت طبیعی مانده، به‌عنوان ملاک تشخیص اراضی موات اشاره نموده در صورتی که قانونگذار در متن قانون ملاکی را به‌عنوان تشخیص تعیین ننموده و عناصر مزبور فراتر از حدود قانون تدوین شده است. ماده (2) آیین‌نامه اجرایی، تشخیص اراضی موات… به عهده هیأت هفت نفره واگذاری و احیاء اراضی است… هیأت با حضور حداقل چهار نفر تشکیل و نظریه خود را طی صورتجلسه‌ای اعلام خواهند نمود و رأی اکثریت با حداقل سه نفر ملاک خواهد بود، که یکی از آنها باید حاکم شرع باشد، این‌که آیین‌نامه اجرایی تعداد 7 نفر را به تشکیل جلسه حداقل 4 نفر و رأی 3 نفر احصاء و شرکت حاکم شرع را الزامی نموده، خلاف قانون است، زیرا قانونگذار این وظیفه را به استناد تبصره یک قانون ماده واحده مصوب سال 65 از طریق هیأت 7 نفره اعلام نموده و اشاره‌ای به اظهارنظر اشخاص خاصی نداشته، در صورتی که اگر قانونگذار اراده‌اش افراد خاصی از آن 7 نفر و با حضور الزامی حاکم شرع می‌بود، در متن قانون اعلام می‌نمود. بنابراین تشخیص اراضی موات با شرکت 4 نفر و رأی 3 نفر با حضور الزامی حاکم شرع خلاف قانون است. بند الف تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی در صورتی که زمین سابقه ثبتی نداشته و بر اساس رأی قطعی موات تشخیص داده شده… سند مالکیت بنام دولت صادر می‌گردد، لیکن بر اساس متن قانون و عنوان آن هیأت 7 نفره نسبت به اراضی قادر به اعمال قانون تشخیص اراضی موات است که اراضی دارای سند باشد، زیرا قانون ابطال اسناد را به همراه تشخیص اعلام نموده و آن را جزء عنصر لاینفک قانون دانسته، یعنی اراضی امکان تشخیص دارد که بتوان اسناد آن را ابطال نمود. بنابراین اراضی که فاقد سابقه ثبتی است قانوناً یکی از عناصر موضوع قانون که ابطال اسناد آن است وجود ندارد و با قانون مغایرت دارد، زیرا محدوده قانون تشخیص اراضی موات نسبت به اراضی است که دارای سند باشد و بند مزبور خلاف قانون تدوین شده است. لذا با توجه به مغایرت مواد فوق‌الاشعار آیین‌نامه اجرایی با قانون مرجع تشخیص اراضی موات تقاضای ابطال آن را دارم. قائم‌مقام معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 406/3319- 18/4/1375 اعلام داشته‌اند: 1- نظربه این‌که اصل (138) قانون اساسی به هیأت وزیران اختیار داده است «برای تأمین اجرای قوانین نسبت به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه اقدام نماید». و از جمله مواردی که برای تأمین اجرای قانون ضرورت دارد، تعریف اصطلاحات قانونی در آیین‌نامه‌های اجرایی است، تا کارگزاران دستگاه‌های اجرایی به ابعاد حقوقی و اجرایی اصطلاح آشنا و وسیله اجرای قانون فراهم شود. بنابراین تعریف «اراضی موات» در آیین‌نامه اجرایی فوق ضرورت داشته است، خصوصاً که قانونگذار خود تعریفی در این قانون از اراضی موات نداده است. عنایت دارند تعریف اراضی موات در آیین‌نامه در مبانی منطبق با تعریفی است که در قوانین مشابه از جمله لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/1/59 شورای انقلاب و آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور (مصوب 31/2/59 شورای انقلاب) صورت گرفته است و قسمت اخیر تعریف آیین‌نامه مبنی بر این‌که «افراد بصورت رسمی و یا غیررسمی برای زمین موات سند تهیه کرده‌اند اثری در مقام ندارد زیرا با توجه به ماده واحده قانون اراضی مواتی موضوع قانون است که اسناد مالکیت افراد نسبت به آنها باید ابطال شود، اعم از این‌که سند عادی باشد یا رسمی. 2- در خصوص ملاک تشکیل و رسمیت جلسات و صدور آراء هیأت هفت نفره واگذاری زمین که در ماده (2) آیین‌نامه آمده لازم بتوضیح است که اصولاً در مواردیکه برای نصاب رسمیت جلسه و تصمیم‌گیری، شوراها و هیأت‌ها حکمی در قانون وضع نشده است، ملاک رسمیت جلسه هیأت یا شورا، حضور اکثریت مطلق اعضاء است زیرا حضور کلیه اعضاء برای تمامی جلسات متعسر است و امور حرجی مرفوع است. در مورد نهادهای مهمی که در قانون اساسی نیز منظور شده از جمله شورای نگهبان (در غیر مورد تفسیر قانون اساسی موضوع اصل 98 که نصاب تعیین شده است) و شورای عالی امنیت ملی همین امر مناط تشکیل جلسات و ابلاغ نظر و تصمیم می‌باشد. البته هر زمان مرجع وضع قانون یا مصوبه ملاک دیگری (از جمله اکثریت نسبی و یا حضور کلیه اعضاء) را معین نماید، همان نصاب لازم‌الرعایه است. ضمناً عنایت دارند لزوم وجود رأی حاکم شرع در اکثریت هیأت 7 نفره مبتنی بر اعتباری است که شارع مقدس برای آراء حاکم مقرر داشته است، بهمین جهت در قسمت اخیر ماده (2) آیین‌نامه به این امر تصریح شده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام و المسلمین اسماعیل فردوسیپور و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اتفاق آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
رای هیات عمومی:
اولاً، مفاد ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اراضی موات مصوب 8/7/66، به لحاظ انطباق با تعاریف قانونی زمین موات و نیز مدلول بند الف تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه مذکور با توجه به جواز ثبت ملک موات بنام دولت حسب قسمت اخیر ماده 6 قانون زمین شهری مصوب 26/6/66 مغایر قانون تشخیص داده نشد. ثانیاً، با توجه به صراحت ماده 5 لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/1/59 شورای انقلاب در خصوص تشکیل هیأت، با عضویت هفت نفر به کیفیت مذکور در ماده مزبور ماده 2 آیین‌نامه فوق‌الذکر که متضمن رسمیت جلسه هیأت، با تعداد کمتر از 7 نفر می‌باشد، خلاف قانون تشخیص و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری، ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
اسماعیل فردوسیپور
شاکی طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند: مواد 1 و 2 و بند الف تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد اراضی موات مصوب 8/7/66 هیأت وزیران با قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 10/10/65 مجلس شورای اسلامی مغایرکه موارد آن به شرح ذیل اعلام می‌گردد. ماده (1) آیین‌نامه اجرایی، تعریف اراضی موات، زمین‌هایی است که سابقه احیاء و بهره‌برداری ندارد و بصورت طبیعی مانده و افراد بصورت رسمی یا غیررسمی برای آنها سند تهیه کرده‌اند. در تعریف اراضی موات به دو عنصر 1- زمین‌هایی است که سابقه احیاء و بهره‌برداری ندارد. 2- بصورت طبیعی مانده، به‌عنوان ملاک تشخیص اراضی موات اشاره نموده در صورتی که قانونگذار در متن قانون ملاکی را به‌عنوان تشخیص تعیین ننموده و عناصر مزبور فراتر از حدود قانون تدوین شده است. ماده (2) آیین‌نامه اجرایی، تشخیص اراضی موات… به عهده هیأت هفت نفره واگذاری و احیاء اراضی است… هیأت با حضور حداقل چهار نفر تشکیل و نظریه خود را طی صورتجلسه‌ای اعلام خواهند نمود و رأی اکثریت با حداقل سه نفر ملاک خواهد بود، که یکی از آنها باید حاکم شرع باشد، این‌که آیین‌نامه اجرایی تعداد 7 نفر را به تشکیل جلسه حداقل 4 نفر و رأی 3 نفر احصاء و شرکت حاکم شرع را الزامی نموده، خلاف قانون است، زیرا قانونگذار این وظیفه را به استناد تبصره یک قانون ماده واحده مصوب سال 65 از طریق هیأت 7 نفره اعلام نموده و اشاره‌ای به اظهارنظر اشخاص خاصی نداشته، در صورتی که اگر قانونگذار اراده‌اش افراد خاصی از آن 7 نفر و با حضور الزامی حاکم شرع می‌بود، در متن قانون اعلام می‌نمود. بنابراین تشخیص اراضی موات با شرکت 4 نفر و رأی 3 نفر با حضور الزامی حاکم شرع خلاف قانون است. بند الف تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی در صورتی که زمین سابقه ثبتی نداشته و بر اساس رأی قطعی موات تشخیص داده شده… سند مالکیت بنام دولت صادر می‌گردد، لیکن بر اساس متن قانون و عنوان آن هیأت 7 نفره نسبت به اراضی قادر به اعمال قانون تشخیص اراضی موات است که اراضی دارای سند باشد، زیرا قانون ابطال اسناد را به همراه تشخیص اعلام نموده و آن را جزء عنصر لاینفک قانون دانسته، یعنی اراضی امکان تشخیص دارد که بتوان اسناد آن را ابطال نمود. بنابراین اراضی که فاقد سابقه ثبتی است قانوناً یکی از عناصر موضوع قانون که ابطال اسناد آن است وجود ندارد و با قانون مغایرت دارد، زیرا محدوده قانون تشخیص اراضی موات نسبت به اراضی است که دارای سند باشد و بند مزبور خلاف قانون تدوین شده است. لذا با توجه به مغایرت مواد فوق‌الاشعار آیین‌نامه اجرایی با قانون مرجع تشخیص اراضی موات تقاضای ابطال آن را دارم. قائم‌مقام معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 406/3319- 18/4/1375 اعلام داشته‌اند: 1- نظربه این‌که اصل (138) قانون اساسی به هیأت وزیران اختیار داده است «برای تأمین اجرای قوانین نسبت به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه اقدام نماید». و از جمله مواردی که برای تأمین اجرای قانون ضرورت دارد، تعریف اصطلاحات قانونی در آیین‌نامه‌های اجرایی است، تا کارگزاران دستگاه‌های اجرایی به ابعاد حقوقی و اجرایی اصطلاح آشنا و وسیله اجرای قانون فراهم شود. بنابراین تعریف «اراضی موات» در آیین‌نامه اجرایی فوق ضرورت داشته است، خصوصاً که قانونگذار خود تعریفی در این قانون از اراضی موات نداده است. عنایت دارند تعریف اراضی موات در آیین‌نامه در مبانی منطبق با تعریفی است که در قوانین مشابه از جمله لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/1/59 شورای انقلاب و آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور (مصوب 31/2/59 شورای انقلاب) صورت گرفته است و قسمت اخیر تعریف آیین‌نامه مبنی بر این‌که «افراد بصورت رسمی و یا غیررسمی برای زمین موات سند تهیه کرده‌اند اثری در مقام ندارد زیرا با توجه به ماده واحده قانون اراضی مواتی موضوع قانون است که اسناد مالکیت افراد نسبت به آنها باید ابطال شود، اعم از این‌که سند عادی باشد یا رسمی. 2- در خصوص ملاک تشکیل و رسمیت جلسات و صدور آراء هیأت هفت نفره واگذاری زمین که در ماده (2) آیین‌نامه آمده لازم بتوضیح است که اصولاً در مواردیکه برای نصاب رسمیت جلسه و تصمیم‌گیری، شوراها و هیأت‌ها حکمی در قانون وضع نشده است، ملاک رسمیت جلسه هیأت یا شورا، حضور اکثریت مطلق اعضاء است زیرا حضور کلیه اعضاء برای تمامی جلسات متعسر است و امور حرجی مرفوع است. در مورد نهادهای مهمی که در قانون اساسی نیز منظور شده از جمله شورای نگهبان (در غیر مورد تفسیر قانون اساسی موضوع اصل 98 که نصاب تعیین شده است) و شورای عالی امنیت ملی همین امر مناط تشکیل جلسات و ابلاغ نظر و تصمیم می‌باشد. البته هر زمان مرجع وضع قانون یا مصوبه ملاک دیگری (از جمله اکثریت نسبی و یا حضور کلیه اعضاء) را معین نماید، همان نصاب لازم‌الرعایه است. ضمناً عنایت دارند لزوم وجود رأی حاکم شرع در اکثریت هیأت 7 نفره مبتنی بر اعتباری است که شارع مقدس برای آراء حاکم مقرر داشته است، بهمین جهت در قسمت اخیر ماده (2) آیین‌نامه به این امر تصریح شده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام و المسلمین اسماعیل فردوسیپور و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اتفاق آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
رای هیات عمومی:
اولاً، مفاد ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اراضی موات مصوب 8/7/66، به لحاظ انطباق با تعاریف قانونی زمین موات و نیز مدلول بند الف تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه مذکور با توجه به جواز ثبت ملک موات بنام دولت حسب قسمت اخیر ماده 6 قانون زمین شهری مصوب 26/6/66 مغایر قانون تشخیص داده نشد. ثانیاً، با توجه به صراحت ماده 5 لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/1/59 شورای انقلاب در خصوص تشکیل هیأت، با عضویت هفت نفر به کیفیت مذکور در ماده مزبور ماده 2 آیین‌نامه فوق‌الذکر که متضمن رسمیت جلسه هیأت، با تعداد کمتر از 7 نفر می‌باشد، خلاف قانون تشخیص و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری، ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
اسماعیل فردوسیپور
توضیح: نمونه رای های منتشر شده در دادراه اعم از نمونه رای بدوی، نمونه رای تجدید نظر و نمونه رای دیوان عموما از نمونه رای های منتشر شده از سوی قوه قضائیه و مراکز و پژوهشگاه های وابسته به قوه قضائیه برگرفته شده است.