مقدمه: وکلای شکات در دادخواستهای تقدیمی اعلام داشته‎اند، معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران بموجب بخشنامه شماره 79013831/80 مورخ 25/7/1379 شهرداریهای مناطق یک الی 20 و 22 را مکلف نموده که در خصوص ساختمانهایی که به دلیل احداث بنای مازاد بر تراکم و یا به علت تغییر نوع استفاده از بنا در کمیسیونهای ماده صد قانون شهرداری مطرح می‎گردند در صورت صدور رأی قطعی مبنی بر ابقاء بنا علاوه بر جریمه کمیسیون ماده مرقوم به دریافت عوارض متعلقه اعم از زیربنا، پذیره، تراکم و تغییر کاربری را برحسب مورد نسبت به بنای خلاف نیز اقدام نمایند، با این وصف نظر به اینکه بخشنامه محبوث فیه بر خلاف مقررات لازم الاجراء صادر و فی الواقع اقدام معاونت یاد شده وضع قاعده امری بوده که در صلاحیت قوه مقننه می‎باشد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره 354 الی 358 مورخ 14/11/1380 چنین مقرر نموده است، نظر به اینکه وضع قاعده آمره در باب اخذ هرگونه وجه از جمله عوارض شهرداری و جرائم تخلفات ساختمانی به قوه مقننه اختصاص دارد و قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض مذکور و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنها تعیین تکلیف کرده است، بنابراین مفاد بخشنامه شماره 79013831/80 مورخ 25/7/1379 که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرائم تخلفات ساختمانی می‎باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران تشخیص و ابطال می‎گردد. با عنایت به مراتب فوق الاشعار و با وجود اطلاع معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران از این مهم که بخشنامه مانحن فیه بموجب دادنامه مارالذکر ابطال گردیده مع الوصف در اقدامی مشابه با اقدام اولیه و بدون توجه به نظر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بخشنامه جدید را به شماره 81001552/80 مورخ16/2/1381 صادر می‎نماید. بخشنامه‎ای که

ماهیت آن عملاً منطبق با بخشنامه مقدم الصدور باطل می‎باشد. در بخشنامه موخر التصویب به دادنامه یاد شده نیز اشاره و با پیوست نمودن نظر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به بخشنامه جدید شهرداریها را مجدداً مکلف نموده است که علاوه بر جریمه مقرر از سوی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری عوارض زیربنا و عوارض پذیره متعلقه نسبت به خلاف واقع را محاسبه و وصول نمایند. ماده صد قانون شهرداری و تبصره‎های آن سهم بناهای مازاد بر تراکم یا تغییر نوع و استفاده از بنا یا سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصره‎های یک، 2، 3 و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می‎باشد. با ابطال بخشنامه سال 1379 توسط هیأت عمومی دیوان برابر اصول مسلم حقوقی مصوبه شماره 2245/3435/3/1 مورخ 6/3/1364 وزارت کشور که مفاداً در تعارض صریح با رأی وحدت رویه لازم‎الاتباع هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‎باشد و در واقع مشمول رأی وحدت رویه بوده و به طریق اولی وجاهت قانونی ندارد، لذا تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال بخشنامه‎های غیر قانونی موصوف را دارد. سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور طی لایحه دفاعیه شماره 61/164513 مورخ 20/12/1385 در پاسخ به دادخواست شرکت الیاف به خواسته ابطال مصوبه وزارت کشور و ابطال بخشنامه معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران چنین اعلام نموده است، 1- بر اساس رأی شماره 587 مورخ 25/11/83 هیأت عمومی بخشنامه‎های شماره 2/24150 مورخ 20/11/1369 و شماره 34/3/1/10740 مورخ 4/6/1371 وزارت کشور در خصوص دریافت عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری و … پس از جرائم تعیین شده توسط کمیسیونهای ماده صد که موخر بر دادنامه 354 الی 358 مورخ 14/11/1380 هیأت عمومی می‎باشد بر این امر صحه گذاشته و شهرداریها علاوه بر جرائم تعیین شده از سوی کمیسیونهای ماده صد موظف به دریافت زیربنا، پذیره و … می‎باشند. بنابراین مستند به دادنامه موخرالصدور که ناسخ دادنامه مقدم الصدور می‎باشد، اجازه دریافت عوارض زیربنا و پذیره را بـرای شهرداریها و دستگاههای ذیربط صادر نموده است. 2- همانگونه که در رأی شماره 587 مورخ 25/11/1383 هیأت عمومی اشاره گردیده است جرائم مندرج در تبصره‎های ماده صدقانون شهرداری به منزله تخلفات ساختمانی موردنظر مقنن بوده و دریافت انواع

مختلف عوارض قانونی برای اینکه دارای مبانی قانونی جداگانه‎ای است حسب مورد مجاز است، لذا وضع و وصول عوارض و جرائم هر یک از منابع قانون فوق‎الذکر بلا اشکال است. 3- بر خلاف ادعای شاکی صدور بخشنامه مذکور مستند به بند یک ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1365 و ماده واحده قانون الحاق یک تبصره به ماده 53 قانون شوراها مصوب 1364 است که به تنفیذ ولی امر مسلمین نیز رسیده است. بنابراین مستند عوارض مذکور در بخشنامه مورد شکایت ماده صد قانون شهرداری نیست. مدیرکل حقوقی شهرداری تهران طی لوایح دفاعیه شماره 25628/4/317 مورخ 30/5/1386 و 20744/4/317 مورخ 7/5/1386 اعلام داشته‎اند، 1- آنچه که در متن دادخواست شاکی عملاً از آن به عنوان بخشنامه وزارت کشور نامبرده شده مصوبه شماره 2245/3435/1 مورخ 6/3/1364 وزارت کشور به قائم مقامی شورای اسلامی شهر تهران در برقراری عوارض پذیره می‎باشد و از آنجا که مطابق قانون شوراهای اسلامی شهر تنها مرجع قانونی برای وضع عوارض شهری می‎باشد، لذا دادنامه شماره 354 الی 358 مورخ 14/11/1380 که با تاکید بر تعیین تکلیف در خصوص مرجع تعیین عوارض توسط قانونگذار، اقدام معاونت شهرداری تهران را در وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض خروج از اختیارات قانونی وی تشخیص داده نه تنها نمی‎توانسته موجب ابطال و لغو مصوبه قانونی عوارض پذیره گردد، بلکه دادنامه مذکور دلالت بر اعتبار قانونی مصوبه موصوف که با استفاده از اختیارات قانونی وزارت کشور به قائم مقامی شورای شهر به تصویب رسیده دارد. 2- کلیه مصوبات وزارت کشور به قائم مقامی شورای اسلامی شهر در فاصله سالهای 1361 الی 1366 به موجب مصوبه 1371 مجمع تشخیص مصلحت نظام تنفیذ شده اعلام گردیده که مصوبه شماره2245/3435/3/1 مورخ6/3/1364 وزارت کشور نیز از جمله مصوبات مشمول مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام می‎باشد و از این حیث نیز اعتبار قانونی آن مورد تایید و تنفیذ قانونگذار قرار گرفته است. 3- در خصوص مبنای قانونی مصوبه عوارض پذیره تجاری، اداری و صنعتی موضوع بخشنامه شماره 2245/3435/3/1 مورخ 6/3/1364 وزارت کشور، که بموجب آن با پیشنهاد شهرداری طی نامه شماره 49636/10 مورخ 9/12/1363 موافقت شده است، به موجب قانون تعیین تکلیف عوارض تصویبی شهرداریها

از تاریخ 1/9/1361 لغایت 12/10/1366 مصوب 3/10/1371 مجمع تشخیص مصلحت نظام کلیه عوارض تصویبی شهرداریها که از تاریخ 1/9/1361 تا زمان تنفیذ نماینده ولی امر(12/10/1366) برقرار گردیده و به علت نبودن تنفیذ و یا عدم وجود قائم مقامی شورای اسلامی شهر در خلاء قانونی بوده، تنفیذ شده تلقی می‎گردد. 4- بخشنامه مورد شکایت در مقام وضع مقررات یا ایجاد وضعیت جدید قانونی نبوده که این امر را خارج از حدود و اختیارات قانونی وی تلقی نمائیم بلکه بخشنامه صرفاً به عنوان یک بخشنامه اجرائی و در جهت هماهنگی واحدهای مختلف شهرداری در اجرای مصوبات عوارض از قبیل عوارض پذیره و عوارض مازاد بر تراکم می‎باشد و صراحتاً به عوارضی اشاره دارد که وصول آن به موجب مصوبات قانونی شورای اسلامی شهر یا قائم مقام آن مقرر گردیده است. 5- در خصوص وصول عوارض توأم با جریمه تخلفات ساختمانی و با توجه به تفاوت موضوعی وماهوی عوارض و جریمه بدیهی است در مواردی که اشخاص با وصف مراجعه به شهرداری و اخذ مجوز ساختمان برای احداث واحد تجاری ملزم به پرداخت عوارض پذیره و برای استفاده از تراکم اضافه ملزم به پرداخت تراکم اضافه می‎باشند به هیچ وجه قانونگذار و یا مراجع قضائی اشخاص مختلف را از پرداخت این گونه عوارض معاف نداشته‎اند زیرا در غیر این صورت باید قائل به تشویق متخلفین به قانون از طرف قانونگذار بود. 6- عوارض بخشی از هزینه‎های لازم برای اداره امور شهر توسط شهرداریها هستند که توسط شهروندان پرداخت می‎گردد نحوه و میزان تعلق هر یک از عوارض به شهروندان و زمان وصول آن در مصوبات عوارض معین می‎گردد. و به همین ترتیب هرگونه تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض نیز توسط مرجع وضع عوارض تعیین و در مصوبه اعلام می‎گردد و لذا دلیل قانونی برای اعلام معافیت متخلفین ساختمان از پرداخت عوارض و در غیر این صورت موارد مصرح در مصوبات قانونی عوارض از سوی سایر مراجع اداری و قضایی وجود ندارد. ضمن آنکه عوارض ماهیتاً متفاوت از جریمه تخلفات ساختمانی کـه ضمانت اجرای قانونی تخلف از مقررات ماده صد قانون شهرداری و ضوابط شهرسازی و معماری است، می‎باشند. یعنی اینکه پرداخت عوارض وظیفه قانونی برای کلیه شهروندان می‎باشد، ولی جریمه تخلفات ساختمانی به منظور تنبیه متخلف و جلوگیری از تخلفات آتی می‎باشد که صرفاً متخلفین ساختمانی آنهم در صورت رأی کمیسیون ماده صدبه ابقای بنای خلاف و غیرمجاز مکلف به پرداخت آن می‎باشد. 7- از

آنجا که وصول عوارض و اضافه تراکم براساس مصوبات قانونی عوارض پذیره و عوارض اضافه تراکم براساس مصوبات قانونی عوارض پذیره و عوارض اضافه تراکم می‎باشد و شهرداری تهران به موجب مصوبات مذکور مکلف به اخذ عوارض مزبور می‎باشند لذا حتی در فرض عدم صدور بخشنامه مورد شکایت نیز مادامیکه مصوبات مذکور الغاء نگردیده کماکان و بنحو سابق مکلف به محاسبه و وصول آن از مشمولین و مامورین عوارض بودند همچنانکه حتی در صورت ابطال بخشنامه مذکور، بلحاظ قوت مصوبه مربوطه تکلیف قانونی به وصول عوارض مقرر قانونی خواهند داشت. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بـررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی می‎نماید.
رأی هیأت عمومی
نظر به وجوه تمایز عناوین جریمه تخلفات ساختمانی و عوارض از جهات مختلف و اینکه به حکم قانونگذار جریمه در واقع و نفس الامر در مقام اعمال مجازات تخلف ساختمانی توسط کمیسیونهای ذیصلاح تعیین و برابر مقررات وصول می‎شود در حالی که عوارض در جهت تامین هزینه‎های لازم برای ارائه خدمات شهری و توفیق شهرداری در انجام وظایف و مسئولیتهای مقرر در ماده 55 قانون شهرداری با رعایت مقررات مربوط توسط مرجع ذیصلاح از جمله شورای اسلامی شهر برقرار می‎شود و وصول آن از مقوله حقوق دیوانی به شمار می‎رود، بدون اینکه تخلفی صورت گرفته باشد. بنابراین مصوبه شماره 2245/3435/3/1 مورخ 6/3/1364 وزارت کشور و بخشنامه شماره 81001552/80 مورخ 7/2/1381 معاون شهرسازی و شهرداری تهران مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قانونی مربوط نیز نمی‎باشد./
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضائی دیوان عدالت اداری
مقدسی‎فرد