مقدمه:
شاکی طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند، تردیدی نیست که غرض قانونگذار از تصویب تبصره‌های 1 و 4 قانون فوق‌الاشعار که مقرر می‌دارد، تبصره 1 «پس از ابطال سند مالکیت در مواردی که موقوفه قابل اجاره باشد و متصرف تقاضای اجاره کند با رعایت مصلحت وقف و حقوق مکتسبه متصرف قرارداد اجاره با متصرف تنظیم خواهد شد و مقررات تبصره 4 قانون مزبور به این‌که… در صورتی که متصرف یا زارع صاحب نسق در مواعدی که به‌وسیله واحدهای اوقافی تعیین و به وسایل مقتضی در محل آگهی می‌شود از تنظیم سند اجاره با موقوفه خودداری نمایند، از طریق مراجع قضایی از آنها خلع ید شده و موقوفه به اشخاص داوطلب به اجاره داده خواهد شد.»، جز این نبوده و نیست که وقتی سند مالکیت «متصرف» ابطال گردید نامبرده برای جبران زحمتی که در راه عمران ملک کشیده و مخارجی که برای بهسازی آن کرده و در نتیجه «حقوق مکتسبی» در ملک مزبور پیدا نموده، «اولویت» در اجاره کردن موقوفه مورد بحث از اداره اوقاف داشته باشد تا قسمتی از زیان‌های وارده به او جبران شود و حال آن‌که تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه قانون مزبور با این عبارت تبصره 4 «در صورتی که موقوفات مزروعی این آیین‌نامه در محدوده خدمات شهری قرار گرفته و کاربری زراعی آن تغییر کرده یا قابل تغییر باشد برابر ماده 15 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف موضوع تصویب‌نامه شماره 95270- 22/2/65 و با تأیید مقامات ذیصلاح و تأمین و پرداخت حقوق مکنسب زارعان صاحب نسق برای امور استخدامی مجاز به اجاره واگذار خواهد شد.» به جهات زیر مخالف تبصره‌های 1 و 4 قانون ابطال آب و اراضی موقوفه است: 1- در این تبصره از آیین‌نامه حق اولویت متصرف یا زارع صاحب نسق در اجاره ملک موقوفه به کلی نادیده گرفته شده، چه در تبصره‌های 1 و 4 قانون ابطال اسناد موقوفه حق اولویت اجاره موقوفه صرفنظر از نوع کاربری ملک برای متصرف یا زارع صاحب نسق شناخته شده است، در حالی که در تبصره آیین‌نامه مورد درخواست ابطال در صورتی که کاربری زراعی موقوفه تغیر کرده و یا حتی قابل تغییر باشد این حق اولویت سلب گردیده است و این مسلماً بر خلاف صراحت ماده و نظر و مقصود قانونگذار و هدف اصلی قانون است که در بالا تشریح گردید. 2- بر مراتب بالا اضافه می‌شود که طبق مقررات تبصره آیین‌نامه مورد درخواست ابطال علاوه بر سلب حق اولویت اجاره به بهانه تغییر کاربری زراعی اداره اوقاف مکلف شده است، حقوق مکتسب زارعان صاحب نسق را پرداخت نماید و در این تبصره ابداً ذکری از حقوق مکتسب متصرف (مالک قبلی) نشده است زیرا هر یک به نوبه خود حقوقی دارند و باید مسلماً پس از ابطال اسناد مالکیت طبق قانون ابطال اسناد آب و اراضی موقوفه حقوق هر دو محفوظ بماند، کما این‌که در تبصره 4 قانون مزبور به متصرف و زارع صاحب نسق هر دو اشاره شده، بنابراین سلب حق مکتسب متصرف در این تبصره از آیین‌نامه هم دلیل قاطع دیگری است بر این‌که تبصره مورد بحث آیین‌نامه مخالف مقررات قانون مربوط تنظیم گردیده است، بنا به مراتب ابطال تبصره 4 از ماده 6 آیین‌نامه فوق‌الاشعار به لحاظ مخالفت آن با قانون مربوطه استدعا می‌شود.
مدیر کل حقوقی ریاست جمهوری طی نامه شماره 4001- 57487- 26/6/76 در پاسخ به شکایت مذکور مبادرت به ارسال تصویر نامه شماره 624/410- 20/3/76 نماینده ولی فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه نموده است. در نامه مزبور آمده است، 1- حکم پیش‌بینی شده در تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه در واقع تأیید مجدد مقرراتی است که در ماده 15 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه در تاریخ 10/2/65 قبلاً به تصویب رسیده و مبتنی بر ماده 17 قانون مصوب 63 مجلس شورای اسلامی می‌باشند. 2- با توجه به توسعه شهر‌ها و واقع شدن برخی از دهات و مزارع در محدوده شهرها به حکم الزام و برای پاسخ‌گویی به وضعیت جدید ایجاد شده در تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه نسبت به این‌گونه موارد نیز تعیین تکلیف شده است. بنابراین موارد پیش‌بینی شده در تبصره مرقوم ضرورت داشته و دارد و با آن‌که تصویب آن مبنای قانونی دارد حتی اگر بفرض محال این مبانی قانونی هم وجود نمی‌داشت هیأت محترم وزیران ناچار در اجرای صحیح قانون می‌توانست از اختیار پیش‌بینی شده در اصل یکصدوسی و هشتم قانون اساسی استفاده کند. 3- بر خلاف آنچه شاکی در دادخواست خود مدعی شده تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه بهیچ وجه مخالف مقررات موضعه در تبصره‌های 1 و 4 قانون ابطال نیست. به این توضیح که تبصره 1 قانون مقید به چند قید قانونی به شرح زیر است، اولاً موقوفه قابلیت اجاره داشته باشد ثانیاً در قرارداد اجاره مصلحت وقف رعایت شود، ثالثاً حقوق مکتسبه اشخاص رعایت گردد. اینک با توجه به تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه ملاحظه می‌شود که این تبصره با عنایت به قیود مذکور تنظیم و تصویب شده نه تنها از محدوده تبصره‌های 1 و 4 قانون ابطال تجاوز نشده، بلکه دقیقاً با مفهوم و منطوق آنها مطابقت دارد، زیرا اولاً با واقع شدن اراضی مزروعی در محدوده خدمات شهری عملاً تغییر کاربری یافته و امکان و قابلیت اجاره دادن آنها برای کشاورزی وجود ندارد، ثانیاً مصلحت موقوفه که در قانون بر آن تأکید شده، ایجاب می‌کند از این اراضی به صورت بهتر استفاده شود. ثالثاً در ماده 1 آیین‌نامه اجرایی قانون تحت عنوان تعاریف و اصطلاحات در بندهای 2 و 3 متصرفین که حسب مورد زارعان صاحب نسق یا قائم‌مقام آنها می‌باشند و همچنین مصادیق و انواع حقوق مکتسبه اشخاص تعریف و تبیین شده و در تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه نیز پیش‌بینی شده است که این حقوق تأمین و پرداخت می‌گردد. 4- با تغییر کاربری زمین و واقع شدن آن در محدوده شهر و عدم امکان بهره‌برداری کشاورزی وضع و موقعیت جدیدی بوجود آمده که الزام موقوفه به ایجار این اراضی به صورت سابق غیر مقدور و با اصطلاح تکلیف ما لایطاق است و بنا به قاعده الضرورات تبیح المحظورات و نظیر حکم قانونی ناچار بایستی زمین غیر مزروعی را با توجه به مصلحت وقف مورد بهره‌برداری قرار داده و به صاحب حق مکتسبه نیز حقوق وی را تادیه کرد. 5- فرض شاکی بر این که در زمین مزروعی در آن واحد هم زارع صاحب نسق وجود داشته باشد و هم شخص دیگری به‌عنوان متصرف به کلی فرضی مردود و غیر واقعی است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست آیت‌الله موسوی تبریزی و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل، و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اتفاق آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
رای هیات عمومی:
حکم مقرر در تبصره‌های ماده واحده قانون ابطال اسناد و فروش رقبات آب و اراضی موقوفه علی الاطلاق مفید تثبیت حق اولویت متصرفین اموال غیر منقول موقوفه در انعقاد عقد اجاره با رعایت صرفه و صلاح وقف است. بنابراین تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور به لحاظ عدم ذکر حق اولویت مذکور، مفهوم نفی حق مکتسب قانونی مزبور در صورت تغییر کاربری ملک است، خلاف قانون تشخیص و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سید ابوالفضل موسوی تبریزی