ابطال بند 4 ماده یک آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه مصوب 3/2/74 هیأت وزیران.
این دادنامه به منظور رسیدگی به طرح دعوی بانک ملی ایران. با خواسته ابطال بند 4 ماده یک آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه مصوب 3/2/74 هیأت وزیران. از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با مشخصات پرونده، گردش کار و رأی زیر صادر شده است:
کلاسه پرونده : 344/81
شاکی : بانک ملی ایران.
تاریخ رأی: يکشنبه 4 بهمن 1383
شماره دادنامه :
مقدمه:
شاکی طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته است، الف- در تاریخ 25/11/71 ماده واحده قانون ابطال اسناد و فروش رقبات و تبصرههای آن به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و بموجب آن کلیه موقوفات عام که بدون مجوز شرعی به فروش رسیده یا به صورتی به مالکیت درآمده باشد در صورت اثبات عدم جواز شرعی آن به وقفیت خود برمیگردد و اسناد مالکیت صادره باطل و از درجه اعتبار ساقط میشود. بر اساس قانون مذکور 1- قلمرو اجرائی قانون مذکور عطف بماسبق شده و ناظر به معاملات مالکانهای است که سابقاً و حتی قبل از انقلاب اسلامی نیز نسبت به موقوفات صورت گرفته است. 2- در تعریف و توصیف مجوز شرعی باید منحصراً مستنداً به متون شرع مقدس اسلام رجوع گردد. 3- اصل بر صحت بیع است مگر اینکه عدم جواز شرعی آن در مراجع ذیربط به اثبات برسد. ب- به موجب تبصره 6 قانون مذکور آییننامه اجرائی در تاریخ 25/11/71 به تصویب وزیران رسیده است در بند 4 ماده یک آییننامه موصوف مجوز شرعی را مجوزی میداند که «بر اساس ضوابط شرع مقدس اسلام در مورد تبدیل و یا فروش اموال موقوفه توسط مجتهد جامع الشرایط صادر شده باشد.» 1- تعریف مذکور از دو بخش تشکیل شده است. بخش اول: مقصود از مجوز شرعی مجوزی است که بر اساس ضوابط شرع مقدس اسلام در مورد تبدیل و یا فروش اموال موقوفه … صادر شده باشد. بخش دوم مجوز شرعی مجوزی است که … توسط مجتهد جامع الشرایط صادر شده باشد. 2- بخش اول تعریف آییننامه مذکور از مجوز شرعی ناظر به آن بخش از موازین شرعی است که تحت عنوان موارد جواز بیع وقف بوده و مستنداً به ذیل مسئله 71 و بندهای اول و دوم مسئله 73 تحریر الوسیله حضرت امام خمینی (ره) بیع وقف را در صورت خراب شدن موقوفه و یا متعذر المصرف و سلوب المنفعه شدن آن مجاز شمرده و ایرادی به این بخش وارد نمیباشد. 3- در بخش دوم تعریف از مجوز شرعی تدوین کنندگان آییننامه مزبور فراتر از متون شرعی قدم برداشته و شرط صحت فروش موقوفات را صدور اجازه آن از سوی مجتهد جامع الشرایط قرار داده است و این بخش به جهات ذیل قابل اعتراض است. اولاً بر اساس مفاد ماده واحده قانون ابطال اسناد و فروش رقبات مصوب 25/11/71 قوه مجریه در تدوین آییننامه اجرائی آن در متابعت از قانون متبوع باید به تعریف مجوز شرعی مستنداً به متون شرع مقدس اسلام بپردازد. ثانیاً تدوین کنندگان آییننامه در ذیل مفاد بند 4 ماده فوق صدور مجوز شرعی را از سوی مجتهدین جامع الشرایط شرط صحت آن قرار دادهاند که این قید در هیچ یک از متون شرعی وجود ندارد و مشروط نمودن فروش موقوفات در صدور مجوز مربوط از سوی مقامات مذکور بلحاظ عدم صراحت متون شرعی به این امر، به عنوان شرط تحقق جواز شرعی بیع وقف وجاهت قانونی و شرعی است. ثالثا، در هیچ یک از مقررات قانونی و شرعی وحتی رویههای جاری قضائی و اداری سابقاً و حال، نشانی از الزام انجام فروش و یا تبدیل موقوفات از سوی مجتهدین جامع الشرایط وجود ندارد و بخش عمدهای از موقوفات که سابقاً با وجود شرایط شرعی و قانونی از سوی متولیان منصوب از طرف واقف و یا ادارات اوقاف به فروش رسیدهاند به دلیل عدم صدور مجوز آن از سوی مجتهد جامع الشرایط و به استناد مضمون بند 4 ماده یک آییننامه مورد اعتراض فروش آنها باطل و اسناد مربوطه از درجه اعتبار ساقط شده است. همچنین با توجه به توسعه قلمرو اجرائی قانون ابطال اسناد و فروش رقبات و آییننامه مربوط به قبل از انقلاب اسلامی ایران و با عنایت به اینکه در آن زمان مقررات مواد 88 و 89 قانون مدنی که بر گرفته از مقررات شرعی بوده و در امر فروش و تبدیل موقوفات رعایت میگردید و الزامی نیز در صدور مجوز فروش از سوی مجتهدین جامع الشرایط وجود نداشت حال با اجرای مفاد آییننامه مورد اعتراض تمامی مبایعات بعمل آمده قابل ابطال میباشد و از این حیث آییننامه مذکور مخالف با اصول فقهی و حقوقی و حقوق مکتسبه افراد میباشد. بنابمراتب ابطال قسمت ذیل بند 4 ماده یک آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه مصوب 3/2/74 هیأت وزیران را دارد. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 2345 مورخ 27/5/82 ضمن ارسال تصویر نظریات تفصیلی شماره 3954/230/2/1 مورخ 26/12/81 سازمان اوقاف و امور خیریه و شماره 4683/کج مورخ 23/1/82 وزارت جهاد کشاورزی اعلام داشتهاند، مطابق ماده واحده قانون ابطال اسناد فروش رقبات آب و اراضی موقوفه مقرر شده است «از تاریخ تصویب این قانون، کلیه موقوفاتی که بدون مجوز شرعی به فروش رسیده یا به صورتی به ملکیت درآمده باشد به وقفیت خود برمیگردد و اسناد مالکیت صادر شده باطل و از درجه اعتبار ساقط است.» در بند 4 ماده یک نیز در بیان مجوز شرعی آمده است «مجوز شرعی، مجوزی که بر اساس ضوابط شرع مقدس اسلام در مورد تبدیل یا فروش اموال موقوفه توسط مجتهد جامع الشرایط صادر شده باشد.» الف- همانگونه که عنایت دارند در ماده واحده فقدان مجوز شرعی، برای فروش یا تملک موقوفات مورد حکم است. لذا طی مراحل قانونی برای صدور سند مالکیت برای موقوفات به تنهایی کفایت نمیکند. ب- اصولاً تعیین مصداق در مقام افتاء صورت نمیگیرد و از این جهت تعیین موضوع در شأن فقیه نمیباشد. آنچه در قانون آمده مجوز شرعی است که باید حسب مورد وجود یا عدم آن احراز شود. بنابراین گریزی از آن نیست که فردی واجد شرایط و آشنا به ضوابط حسب مورد وجود مجوز را احراز نماید. لذا پیجوئی آن در فتاوا وجهی ندارد. عنایت دارند در مورد موقوفات عام قانونگذار در تبصره 2 قانون یاد شده رأساً مقرر داشته است املاک مزروعی که (بر اساس قانون اصلاحات ارضی سال 41) در اجرای قانون اجازه تبدیل به احسن و واگذاری دهات و مزارع موقوفات عام به زارعان انتقال یافته به صورت اجاره طی قرارداد در اختیار آنان قرار گیرد و در نتیجه انتقال را در مورد املاک مزروعی موقوفه موضوعاً منتفی تلقی داشته است. با توجه به مراتب فوق رد دادخواست را خواهان است. دبیر محترم شورای نگهبان در خصوص ادعای خلاف شرع بودن مورد شکایت طی نامه شماره 3501/30/82 مورخ 14/4/82 اعلام داشتهاند، موضوع بند 4 ماده یک آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات مصوب 3/2/74 هیأت وزیران در جلسه مورخ4/4/82 فقهای محترم شورای نگهبان مطرح شد که مغایر با موازین شرع شناخته نشد. هیأت عمومــی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسـای شعب بدوی و رؤسـا و مستشاران شعب تجدیدنظـر تشکیل و پس از بحـث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
الف- بموجب نظریه شماره 3501/30/82 مورخ 14/4/82 فقهای محترم شورای نگهبان بند (4) ماده (1) آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه مصوب 3/2/74 هیأت وزیران مغایر با موازین شرع شناخته نشد. ب- نظر به اینکه حسب قواعد فقهی و قانون مدنی تحقق وقف موکول به حبس عین و تسبیل منفعت و تأبید عین موقوفه است که تنها در صورت سلب منفعت یا بیم سفک دماء بین موقوف علیهم بیع وقف جایر خواهد بود. احراز شرایط بیع وقف منوط به جواز شرعی است و به موجب ماده واحده قانون ابطال اسناد فروش رقبات آب و اراضی موقوفه از تاریخ تصویب قانون مذکور کلیه موقوفاتی که بدون مجوز شرعی بفروش رسیده یا به صورتی به ملکیت درآمده باشد به وقفیت خود برمیگردد و اسناد مالکیت صادر شده باطل و از درجه اعتبار ساقط میشود. لذا از آنجائیکه تشخیص تحقق شرایط فروش وقف منوط به نظر فردی آگاه به مسائل شرعی و آشنا به ضوابط مربوطه میباشد که حسب مورد وجود مجوز را احراز نماید بنابراین بند 4 ماده 1 آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه که بر اساس صدور مجوز شرعی توسط مجتهد جامع الشرایط تنظیم شده خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردید .
شاکی طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته است، الف- در تاریخ 25/11/71 ماده واحده قانون ابطال اسناد و فروش رقبات و تبصرههای آن به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و بموجب آن کلیه موقوفات عام که بدون مجوز شرعی به فروش رسیده یا به صورتی به مالکیت درآمده باشد در صورت اثبات عدم جواز شرعی آن به وقفیت خود برمیگردد و اسناد مالکیت صادره باطل و از درجه اعتبار ساقط میشود. بر اساس قانون مذکور 1- قلمرو اجرائی قانون مذکور عطف بماسبق شده و ناظر به معاملات مالکانهای است که سابقاً و حتی قبل از انقلاب اسلامی نیز نسبت به موقوفات صورت گرفته است. 2- در تعریف و توصیف مجوز شرعی باید منحصراً مستنداً به متون شرع مقدس اسلام رجوع گردد. 3- اصل بر صحت بیع است مگر اینکه عدم جواز شرعی آن در مراجع ذیربط به اثبات برسد. ب- به موجب تبصره 6 قانون مذکور آییننامه اجرائی در تاریخ 25/11/71 به تصویب وزیران رسیده است در بند 4 ماده یک آییننامه موصوف مجوز شرعی را مجوزی میداند که «بر اساس ضوابط شرع مقدس اسلام در مورد تبدیل و یا فروش اموال موقوفه توسط مجتهد جامع الشرایط صادر شده باشد.» 1- تعریف مذکور از دو بخش تشکیل شده است. بخش اول: مقصود از مجوز شرعی مجوزی است که بر اساس ضوابط شرع مقدس اسلام در مورد تبدیل و یا فروش اموال موقوفه … صادر شده باشد. بخش دوم مجوز شرعی مجوزی است که … توسط مجتهد جامع الشرایط صادر شده باشد. 2- بخش اول تعریف آییننامه مذکور از مجوز شرعی ناظر به آن بخش از موازین شرعی است که تحت عنوان موارد جواز بیع وقف بوده و مستنداً به ذیل مسئله 71 و بندهای اول و دوم مسئله 73 تحریر الوسیله حضرت امام خمینی (ره) بیع وقف را در صورت خراب شدن موقوفه و یا متعذر المصرف و سلوب المنفعه شدن آن مجاز شمرده و ایرادی به این بخش وارد نمیباشد. 3- در بخش دوم تعریف از مجوز شرعی تدوین کنندگان آییننامه مزبور فراتر از متون شرعی قدم برداشته و شرط صحت فروش موقوفات را صدور اجازه آن از سوی مجتهد جامع الشرایط قرار داده است و این بخش به جهات ذیل قابل اعتراض است. اولاً بر اساس مفاد ماده واحده قانون ابطال اسناد و فروش رقبات مصوب 25/11/71 قوه مجریه در تدوین آییننامه اجرائی آن در متابعت از قانون متبوع باید به تعریف مجوز شرعی مستنداً به متون شرع مقدس اسلام بپردازد. ثانیاً تدوین کنندگان آییننامه در ذیل مفاد بند 4 ماده فوق صدور مجوز شرعی را از سوی مجتهدین جامع الشرایط شرط صحت آن قرار دادهاند که این قید در هیچ یک از متون شرعی وجود ندارد و مشروط نمودن فروش موقوفات در صدور مجوز مربوط از سوی مقامات مذکور بلحاظ عدم صراحت متون شرعی به این امر، به عنوان شرط تحقق جواز شرعی بیع وقف وجاهت قانونی و شرعی است. ثالثا، در هیچ یک از مقررات قانونی و شرعی وحتی رویههای جاری قضائی و اداری سابقاً و حال، نشانی از الزام انجام فروش و یا تبدیل موقوفات از سوی مجتهدین جامع الشرایط وجود ندارد و بخش عمدهای از موقوفات که سابقاً با وجود شرایط شرعی و قانونی از سوی متولیان منصوب از طرف واقف و یا ادارات اوقاف به فروش رسیدهاند به دلیل عدم صدور مجوز آن از سوی مجتهد جامع الشرایط و به استناد مضمون بند 4 ماده یک آییننامه مورد اعتراض فروش آنها باطل و اسناد مربوطه از درجه اعتبار ساقط شده است. همچنین با توجه به توسعه قلمرو اجرائی قانون ابطال اسناد و فروش رقبات و آییننامه مربوط به قبل از انقلاب اسلامی ایران و با عنایت به اینکه در آن زمان مقررات مواد 88 و 89 قانون مدنی که بر گرفته از مقررات شرعی بوده و در امر فروش و تبدیل موقوفات رعایت میگردید و الزامی نیز در صدور مجوز فروش از سوی مجتهدین جامع الشرایط وجود نداشت حال با اجرای مفاد آییننامه مورد اعتراض تمامی مبایعات بعمل آمده قابل ابطال میباشد و از این حیث آییننامه مذکور مخالف با اصول فقهی و حقوقی و حقوق مکتسبه افراد میباشد. بنابمراتب ابطال قسمت ذیل بند 4 ماده یک آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه مصوب 3/2/74 هیأت وزیران را دارد. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 2345 مورخ 27/5/82 ضمن ارسال تصویر نظریات تفصیلی شماره 3954/230/2/1 مورخ 26/12/81 سازمان اوقاف و امور خیریه و شماره 4683/کج مورخ 23/1/82 وزارت جهاد کشاورزی اعلام داشتهاند، مطابق ماده واحده قانون ابطال اسناد فروش رقبات آب و اراضی موقوفه مقرر شده است «از تاریخ تصویب این قانون، کلیه موقوفاتی که بدون مجوز شرعی به فروش رسیده یا به صورتی به ملکیت درآمده باشد به وقفیت خود برمیگردد و اسناد مالکیت صادر شده باطل و از درجه اعتبار ساقط است.» در بند 4 ماده یک نیز در بیان مجوز شرعی آمده است «مجوز شرعی، مجوزی که بر اساس ضوابط شرع مقدس اسلام در مورد تبدیل یا فروش اموال موقوفه توسط مجتهد جامع الشرایط صادر شده باشد.» الف- همانگونه که عنایت دارند در ماده واحده فقدان مجوز شرعی، برای فروش یا تملک موقوفات مورد حکم است. لذا طی مراحل قانونی برای صدور سند مالکیت برای موقوفات به تنهایی کفایت نمیکند. ب- اصولاً تعیین مصداق در مقام افتاء صورت نمیگیرد و از این جهت تعیین موضوع در شأن فقیه نمیباشد. آنچه در قانون آمده مجوز شرعی است که باید حسب مورد وجود یا عدم آن احراز شود. بنابراین گریزی از آن نیست که فردی واجد شرایط و آشنا به ضوابط حسب مورد وجود مجوز را احراز نماید. لذا پیجوئی آن در فتاوا وجهی ندارد. عنایت دارند در مورد موقوفات عام قانونگذار در تبصره 2 قانون یاد شده رأساً مقرر داشته است املاک مزروعی که (بر اساس قانون اصلاحات ارضی سال 41) در اجرای قانون اجازه تبدیل به احسن و واگذاری دهات و مزارع موقوفات عام به زارعان انتقال یافته به صورت اجاره طی قرارداد در اختیار آنان قرار گیرد و در نتیجه انتقال را در مورد املاک مزروعی موقوفه موضوعاً منتفی تلقی داشته است. با توجه به مراتب فوق رد دادخواست را خواهان است. دبیر محترم شورای نگهبان در خصوص ادعای خلاف شرع بودن مورد شکایت طی نامه شماره 3501/30/82 مورخ 14/4/82 اعلام داشتهاند، موضوع بند 4 ماده یک آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات مصوب 3/2/74 هیأت وزیران در جلسه مورخ4/4/82 فقهای محترم شورای نگهبان مطرح شد که مغایر با موازین شرع شناخته نشد. هیأت عمومــی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسـای شعب بدوی و رؤسـا و مستشاران شعب تجدیدنظـر تشکیل و پس از بحـث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
الف- بموجب نظریه شماره 3501/30/82 مورخ 14/4/82 فقهای محترم شورای نگهبان بند (4) ماده (1) آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه مصوب 3/2/74 هیأت وزیران مغایر با موازین شرع شناخته نشد. ب- نظر به اینکه حسب قواعد فقهی و قانون مدنی تحقق وقف موکول به حبس عین و تسبیل منفعت و تأبید عین موقوفه است که تنها در صورت سلب منفعت یا بیم سفک دماء بین موقوف علیهم بیع وقف جایر خواهد بود. احراز شرایط بیع وقف منوط به جواز شرعی است و به موجب ماده واحده قانون ابطال اسناد فروش رقبات آب و اراضی موقوفه از تاریخ تصویب قانون مذکور کلیه موقوفاتی که بدون مجوز شرعی بفروش رسیده یا به صورتی به ملکیت درآمده باشد به وقفیت خود برمیگردد و اسناد مالکیت صادر شده باطل و از درجه اعتبار ساقط میشود. لذا از آنجائیکه تشخیص تحقق شرایط فروش وقف منوط به نظر فردی آگاه به مسائل شرعی و آشنا به ضوابط مربوطه میباشد که حسب مورد وجود مجوز را احراز نماید بنابراین بند 4 ماده 1 آییننامه اجرائی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه که بر اساس صدور مجوز شرعی توسط مجتهد جامع الشرایط تنظیم شده خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردید .
توضیح: نمونه رای های منتشر شده در دادراه اعم از نمونه رای بدوی، نمونه رای تجدید نظر و نمونه رای دیوان عموما از نمونه رای های منتشر شده از سوی قوه قضائیه و مراکز و پژوهشگاه های وابسته به قوه قضائیه برگرفته شده است.