مقدمه:
شاکی طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته است: در تاریخ 22/12/62 شهرداری منطقه 6 تهران با ارسال پرونده شهرسازی ملک پلاک ثبتی 96/3509 بخش 3 تهران به دادگاه‌های کیفری 2 تهران تقاضای رسیدگی به تخلفات مالک مبنی بر تبدیل مسکونی به تجاری را نموده است. شعبه 164 کیفری 2 تهران به موجب دادنامه قطعی مورخ 4/2/64 مالک را به پرداخت مبلغ سه میلیون و یکصد و بیست هزار ریال جریمه در حق شهرداری بابت تبدیل طبقات اول، دوم و چهارم از مسکونی به تجاری محکوم نموده است. در خصوص کسری پارکینگ مندرج در فرم خلاف رأی به رفع تعرض صادر شده است. شعبه 60 دادگاه حقوقی 2 تهران نیز به موجب دادنامه‌های مورخ 25/11/65 و 12/11/65 و 11/12/65 حکم به الزام موجر به تنظیم سند رسمی اجاره آپارتمان‌های یاد شده صادر نموده است. موکلین به شهرداری منطقه مذکور مراجعه و شهرداری به منظور اجرای حکم شعبه 164 دادگاه کیفری 2 تهران نامه مورخ 22/2/69 را به منظور وصول جریمه مقرر در حکم دادگاه کیفری به اداره در آمد منطقه مرقوم و موکلین به موجب فیش مورخ 9/3/69 جریمه مقرر در دادنامه 4/2/64 را پرداخت نموده، سپس شهرداری منطقه 6 صدور پایان کار علیرغم منطوق رأی دادگاه کیفری 2 تهران مبنی بر رفع تعرض در مورد پارکینگ «… و از نظر عدم تأمین پارکینگ مورد نیاز… رأی به رفع تعرض صادر می‌شود…» منوط به پرداخت 548000/6 ریال از بابت پارکینگ نموده، که موکلین ناگزیر به پرداخت وجه مورد مطالبه گردیده‌اند متأسفانه با پرداخت این وجه نیز پایان کار صادر نشده و مسئول بازرسی فنی شهرداری منطقه با استناد به بند 2 بخشنامه خلاف قانون شماره 664/396/811- 19/1/70 شهرداری تهران مطالبه مبلغ 800/339/61 را از موکلین نموده است. اولاً نظر به این‌که وصول هر گونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد و در مانحن‌فیه قانونی وجود ندارد تا شهرداری استحقاق اخذ چنین وجوهی را داشته باشد، ثانیاً مصوبه وزارت محترم کشور در خصوص اخذ پذیره بناهای تجاری در تاریخ 6/3/64 به تصویب وزیر محترم کشور رسیده و تاریخ صدور حکم در خصوص ملک تجاری موکلین 4/2/64 است بنابراین مصوبه مذکور صرفنظر از صحت و سقم آن نمی‌تواند عطف بماسبق گردد. ثالثاً بند 11 توضیحات دستورالعمل اجرایی نحوه محاسبه وصول عوارض پذیره تجاری، اداری، صنعتی (شهر تهران) که طی شماره 3/1/44/260- 23/12/69 وزارت محترم کشور به شهرداری ابلاغ گردیده، صراحتاً اعلام داشته، «ساختمان‌هایی که دارای تخلف تجاری یا اداری یا صنعتی بوده و تا قبل از بخشنامه شماره 2245/3435/3/1 مورخ 6/3/64 در کمیسیون‌های ماده صد و یا محاکم قضایی ذیربط منتهی به صدور رأی شده و حکم صادره قطعیت یافته باشد برای صدور پایان کار ساختمانی مشمول پرداخت عوارض پذیره نخواهد بود.» و نظر به این‌که تاریخ صدور رأی شعبه 164 دادگاه کیفری 2 تهران 4/2/64 یعنی قبل از بخشنامه 2245/3435/3/1- 6/3/64 می‌باشد ملک مورد اجاره موکلین مشمول عوارض پذیره نمی‌باشد و بند 2 بخشنامه مورخ 19/1/70 شهرداری تهران که در جهت ابلاغ دستورالعمل اجرایی نحوه محاسبه و وصول عوارض پذیره وزارت محترم کشور اصدار یافته و بر خلاف بند 11 توضیحات دستورالعمل مذکور مقرر داشته «… آراء صادره در مورد تخلفات ساختمانی بایستی ظرف حداکثر دو ماه به مرحله اجراء درآید… والاّ اعتباری ندارد» بر خلاف بخشنامه مورخ 6/3/64 و دستورالعمل مورخ 23/12/69 وزارت کشور و نیز بر خلاف کلیه اصول حقوقی و اعتبار احکام دادگاه‌هاست. به موجب ماده 9 قانون آیین‌داردسی مدنی «هیچ مقام رسمی و هیچ اداره دولتی نمی‌تواند حکم دادگاه دادگستری را تغییر دهد یا از اجزای آن جلوگیری کند مگر خود دادگاهی که حکم داده و یا دادگاه بالاتر، آنهم در مواردی که قانون معین می‌کند»، و در مانحن‌فیه نه دادگاه صادرکننده حکم و نه هیچ دادگاه بالاتری مبادرت به تغییر حکم و زوال اعتبار آن ننموده است. بنابراین شهرداری تهران نمی‌تواند اعتبار دادنامه شماره 64/40- 4/2/64 صادره از شعبه 164 دادگاه کیفری 2 تهران را نادیده بگیرد و اساساً چنان‌چه شهرداری به بی‌اعتباری حکم مزبور اعتقادی داشت اقدام به وصول جریمه مقرر در آن نمی‌نمود. علیهذا با توجه به مراتب مذکور به ویژه صراحت بند 11 دستورالعمل صادره از سوی وزارت محترم کشور، بند 2 بخشنامه شماره 644/396/811 – 19/1/70 شهرداری تهران بر خلاف قانون و بر خلاف مصوبه ورازت محترم کشور بوده و صدور حکم به ابطال آن مورد تقاضاست. مدیر کل حقوقی شهرداری تهران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 4522/317 مورخ 30/5/1373 اعلام داشته‌اند: 1- منظور نظر اصلی وکیل شکات به‌عنوان خواسته ابطال بند 2 بخشنامه 644/396/811- 19/1/70 شهرداری تهران به لحاظ مخالفت با بند 11 دستورالعمل اجرایی نحوه محاسبه و وصول عوارض پذیره به شماره 3/1/26044-12/12/69 عنوان گردیده است، لیکن به نظر می‌رسد شکایت مطروحه به کیفیت معنون خارج از مصادیق صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. 2- بند 2 بخشنامه شماره 664/396/811- 19/1/70 شهرداری تهران نه تنها مغایر بند 11 دستورالعمل اجرایی نحوه وصول عوارض پذیره مصوب وزارت کشور و قانون نیست بلکه دقیقاً موافق مستندات اخیر است، چرا که بند 11 دستورالعمل مرقوم مقرر می‌دارد «ساختمان‌هایی که دارای تخلف تجاری یا اداری یا صنعتی بوده و تا قبل از بخشنامه 2245/3435/3/1- 6/3/64 در کمیسیون‌های ماده صد و یا محاکم قضایی ذیربط منتهی به صدور رأی شده و حکم صادره قطعیت یافته باشد، برای صدور پایان کار ساختمانی مشمول پرداخت عوارض پذیره نخواهد بود»، و بند 2 بخشنامه مورخ 19/1/70 شهرداری تهران مقرر می‌دارد «نظر به اینکه آراء صادره در مورد تخلفات ساختمانی بایستی ظرف حداکثر دو ماه به مرحله اجرا در آید و در غیر اینصورت مجدداً قابل طرح در کمیسیون خواهد بود، لذا در مورد بند 11 توضیحات، آراء صادره قبل از تاریخ 6/3/64 در صورتی قطعیت یافته تلقی می‌گردد که جریمه مقرر را قبل از آن تاریخ پرداخت و اگر جریمه تقسیط نیز شده باشد حداقل یک قسط آن پرداخت شده قبل از تاریخ 6/3/64 باشد»، با تدقیق در متن بخشنامه یاد شده و با امعان نظر به قسمت‌های اخیر تبصره 2 و 3 ماده صد قانون شهرداری‌ها که مقرر می‌دارد «… در صورتی که ذی‌نفع از پرداخت جریمه خودداری نمود شهرداری مکلف است مجدداً پرونده را به همان کمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رأی تخریب را بنماید»، بی‌وجه بودن ادعا ثابت است. 3- دلایل عدم مغایرت بند 2 بخشنامه مورخ 19/1/70 با بند 11 دستورالعمل پذیره، الف) بند 2 بخشنامه یاد شده در مقام تعریف و تفسیر کلی رأی قطعی نیست بلکه صرفاً توضیح واضحات است، از آرایی که از کمیسیون‌های ماده صد یا محاکم کیفری (که به قائم‌مقام کمیسیون‌های مرقوم رسیدگی می‌نمودند) مستنداً به تبصره 2 و 3 ماده صد قانون شهرداری‌ها اصدار یافته است. ب) با عنایت به ماده یک قانون اجرای احکام مدنی مصوب 56 که مقرر می‌دارد «هیچ حکمی از احکام دادگاه‌های دادگستری بموقع اجرا گذارده نمی‌شود مگر این‌که قطعی شده یا…» بدیهی است که احکام دادگاه‌های دادگستری زمانی می‌توانند بمرحله اجراء گذارده شوند که قطعیت یافته باشند و آنچه که از مستند فوق مستفاد است این‌که «قابلیت اجراء» از خصایص و ویژگی‌های حکم قطعی است. به عبارتی حکمی قطعی تلقی می‌شود که محکوم‌له از طریق دایره اجرا بتواند آن را به موقع اجراء بگذارد، در حالی که احکام صادره از کمیسیون‌های ماده صد محاکم قضایی مستنداً به تبصره 2 و 3 قانون شهرداری‌ها فاقد این ویژگی اساسی حکم قطعی است، چرا که در صورت امتناع ذی‌نفع از پرداخت جریمه معینه از سوی کمیسیون شهرداری نمی‌تواند جرایم تعیین شده را از طریق قانونی وصول نماید، بلکه وفق قسمت‌های اخیر مستندات مرقوم مکلف است پرونده را جهت صدور حکم قلع به کمیسیون ارسال نماید. لذا هنگامی آراء موصوف قطعی تلقی می‌گردند که از طرف محکوم‌علیه یا متخلف یا ذی‌نفع به موقع اجراء گذاشته شده و جرایم معینه پرداخت یا قرار پرداخت آن (تقسیط و پرداخت قسط اول) در مدت مقرر در رأی کمیسیون از جانب اشخاص مذکور گذاشته شود که دیگر قابل طرح در کمیسیون نباشد. لذا نظر به این‌که آراء موصوف با عنایت به نص قانون (قسمت‌های اخیر تبصره 2 و 3) در صورت امتناع ذی‌نفع از پرداخت جریمه غیرقابل اجراء است و باید جهت صدور حکم قلع مجدداً در کمیسیون مطرح شود نمی‌توان اعتبار قطعیت را برای آراء موصوف قایل شد و بدین توصیف بند 2 بخشنامه معترض‌عنه در این راستا و موافق موازین قانونی است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین اسماعیل فردوسی‌پور و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل، و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
رای هیات عمومی:
نظر به این‌که قطعیت یا عدم قطعیت آراء مراجع قضایی تابع احکام و نصوص قانونی خاص می‌باشد، بند 2 بخشنامه شماره 664/396/811 مورخ 19/1/70 شهرداری تهران که قطعیت آراء مراجع کیفری در مورد تخلفات ساختمانی را مقید و مشروط به پرداخت جریمه مقرره دانسته است مخالف حکم قانونگذار در باب آراء قطعی مراجع قضایی تشخیص داده می‌شود، و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 4/11/1360 ابطال می‌گردد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
اسماعیل فردوسی‌پور