مقدمه:
شاکی طی دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند، ردیف (1) بند (د) تبصره 60 قانون بودجه سال 76 کل کشور مقرر می‌دارد «وزارت مسکن و شهرسازی می‌تواند آن قسمت از اراضی ملکی و حاصل از اجرای قوانین مورد عمل را که توسط اشخاص به صورت غیرمجاز تصرف واحداث بنا شده چنان‌چه مغایر طرح‌های مصوب شهری نباشد برابری‌های عادله روز واگذار نماید و وجوه حاصل را به خزانه واریز کند تا به حساب درآمد عمومی کشور منظور گردد» متعاقباً هیأت محترم وزیران در جلسه مورخ 7/2/76 بنا به پیشنهاد شماره 761/100 مورخ 26/1/76 وزارت مسکن و شهرسازی آیین‌نامه اجرایی ردیف مذکور را تصویب نموده است که ماده یک آن مقرر می‌دارد «ماده 1- ادارات ثبت اسناد و املاک کشور موظفند ظرف یکماه کلیه پرونده‌های مربوط به اراضی تصرفی دولت واقع در محدوده عملکرد قانون زمین شهری، مطروحه در هیأت‌های موضوع ماده 148 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک کشور مصوب 1370 را که تا تاریخ 1/1/76 منجر به صدور رأی نشده است به سازمان مسکن و شهرسازی مستقر در مرکز استان ارسال نمایند.» بالاخره مجلس شورای اسلامی در تاریخ 26/5/76 قانون اصلاح مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک را به تصویب رسانید که ماده 2 قانون مذکور مقرر می‌دارد «ماده 2- تبصره 3 ماده 148 اصلاحی موضوع ماده 2 قانون اصلاح مواد 1 و 2 و 3 قانون اصلاح و جذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 31/4/1365 و الحاق موادی به آن مصوب 1370 به شرح زیر اصلاح می‌شود: تبصره 3- در مورد آن دسته از متقاضیان که مستحدثات و بنا متعلق به آنها در اراضی دولت یا شهرداری‌ها ایجاد شده باشد هیأت پس از دعوت از نماینده مرجع ذیربط و احراز واقع به شرح زیر رأی به انتقال ملک صادر می‌نماید، که شرح تبصره مذکور به تفضیل طی نه بند ذکر شده است.» از آن‌جایی که آیین‌نامه نمی‌تواند فراتر از قانون باشد طبعاً هر مطلب دیگر که خارج از حیطه دلالت صریح ماده قانونی در آیین‌نامه قید شده باشد تجاوز از حدود آیین‌نامه‌نویسی و مستحق نقض و ابطال می‌باشد، لذا ایراد ذیل به آیین‌نامه اجرایی ردیف فوق‌الذکر مصوبه هیأت وزیران محترم وارد است:
الف) در اجرای مقررات مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت اشخاصی که تا تاریخ 9/4/75 (پایان آخرین مهلت قانونی پذیرش تقاضای سند مالکیت) تقاضای خود را به واحدهای ثبتی تسلیم نموده‌اند مشمول مقررات قانون مذکور هستند. بر اساس قاعده عدم عطف بماسبق شدن قانون حاکمیت قانون سابق به قوت خود باقی است و آیین‌نامه مصوب هیأت محترم وزیران نمی‌تواند بر حقوقی که افراد طبق قانون سابق بدست آورده‌اند حکومت نماید و حق مکتسبه متقاضیان را زایل نماید. بنابراین به نظر می‌رسد، ردیف (1) بند «د» تبصره 60 قانون بودجه سال 76 کل کشور مربوط به اشخاصی است که به هر دلیل فرم تقاضای سند مالکیت اراضی دولتی متصرفی خود را تا تاریخ 9/4/75 (آخرین مهلت قانونی پذیرش تقاضای سند مالکیت) به ادارات ثبت تسلیم ننموده‌اند. علی‌ایحال همان‌طور که از متن ردیف فوق‌الذکر استنباط می‌شود، حاکمیت مصوبه بر اراضی ملکی است که هیچ‌گونه سابقه‌ای در هیأت‌های حل اختلاف موضوع ماده 148 اصلاحی قانون ثبت ندارد.
ب) با عنایت به این‌که قانون اصلاح مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 26/5/76 موخر بر ردیف (1) بند (د) تبصره 60 قانون بودجه سال 76 کل کشور و آیین‌نامه اجرایی آن می‌باشد بنابراین منظور نظر قانونگذار به صراحت و روشنی بیان شده و نحوه رسیدگی به پرونده‌های موضوع تبصره 3 ماده 148 را طی نه بند در صلاحیت هیأت‌های حل اختلاف موضوع ماده 148 اصلاحی قانون ثبت مستقر در ادارات ثبت قرار داده است.
ج) موضوع بعدی که اجرای ماده آیین‌نامه اجرایی ردیف فوق‌الذکر را عملاً غیرممکن می‌سازد این است که اصولاً تطبیق تقاضاهای موجود در هیأت‌های حل اختلاف موضوع ماده 148 اصلاحی قانون ثبت مستقر در واحدهای ثبتی بر شمول مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت پس از رسیدن نوبت متقاضیان و سپس بررسی و ارجاع آن به کارشناسان منتخب هیأت به صورت علیحده می‌باشد که پس از بررسی پرونده‌های ثبتی و معاینه و تحقیقات محلی و پیاده کردن نقشه پلاک مورد نظر و نمایش قطعه مورد تقاضا در آن پلاک کارشناسان مربوطه مورد تقاضا را حسب مورد مشمول مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت تشخیص و به هیأت مربوط گزارش نمایند تا هیأت نیز پس از رسیدگی حسب مورد اقدام به صدور رأی نماید. بنا به مراتب ریاست محترم دیوان تأیید خواهند فرمود که قانوناً (به لحاظ عدم رسیدن نوبت متقاضی) و عملاً به علت مشخص نبودن وضعیت شمول تقاضا بر مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت اجرای ماده (1) آیین‌نامه اجرایی ردیف مذکور تکلیفی مالایطاق و غیرممکن است. علیهذا ابطال ماده (1) آیین‌نامه اجرایی ردیف (1) بند (د) تبصره 60 قانون بودجه سال 76 کل کشور مصوب جلسه مورخ 7/2/76 هیأت محترم وزیران مورد استدعاست. مدیر کل‌ حقوقی ‌ریاست ‌جمهوری‌ در پاسخ به ‌شکایت ‌مذکور مبادرت‌ به ‌ارسال تصویر نامه شماره 19883/230- 22/10/76 مدیر کل حقوقی و امور مجلس وزارت مسکن وشهرسازی نموده است. در نامه مذکور آمده است، با اصلاح تبصره 3 ماده 148 اصلاحی قانون ثبت به موجب ماده 2 قانون اصلاح مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک در تاریخ 26/5/76 وسیله مجلس شورای اسلامی که موخر بر تصویب تبصره 60 قانون بودجه سال 1376 کل کشور است، صلاحیت هیأت‌های حل اختلاف موضوع ماده 148 در رسیدگی به درخواست متصرفین اراضی دولت که در مهلت قانونی در ادارات ثبت تشکیل پرونده داده‌اند به اعتبار خود باقی است. به همین دلیل هنگام تهیه پیش‌نویس آیین‌نامه اجرایی مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت به دفتر حقوقی وزارت دادگستری پیشنهاد شده که مقررات مغایر با آیین‌نامه در دست تهیه و از جمله ماده، (1) آیین‌نامه اجرایی بند (د) تبصره 60 قانون بودجه سال 76 لغو گردد که در صورت تصویب آیین‌نامه مذکور و رعایت پیشنهاد فوق‌الذکر مشکل موجود مرتفع خواهد شد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست آیت‌الله موسوی تبریزی و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
رای هیات عمومی:
نظر به وظایف و تکالیف هیأت سه نفره به شرح مقرر در مادتین 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک کشور به ویژه تبصره 13 اصلاحی ماده 148 قانون مذکور مصوب 10/6/76 در باب اتخاذ تصمیمی نسبت به اراضی دولتی مورد تصرف اشخاص، مفاد ماده (1) آیین‌نامه اجرایی بند (د) تبصره 60 قانون بودجه سال 76 کل کشور که نافی صلاحیت و وظایف هیأت سه نفری مذکور است مغایر قانون تشخیص و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سیدابوالفضل موسوی تبریزی