مقدمه:
1ـ سازمان بازرسی کل کشور در نامه تقدیمی اعلام داشته‎اند، حسب بررسی‎های بعمل آمده و بشرح گزارش پیوست دستورالعمل شماره 28563 مورخ 10/4/1380 ماده قانون نحوه تأثیر سوابق منتقله به سازمان تأمین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تأمین اجتماعی مصوب 9/2/1380 مجلس شورای اسلامی را عطف بماسبق نموده است. لذا چون این دستورالعمل خلاف صریح قانون است تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال آن را دارد.
در گزارش پیوست آمده است «مطابق ماده واحده مصوب 26/2/1380 سوابق خدمت غیر مشمول قانون تأمین اجتماعی بیمه شدگان که بابت آن حق بیمه یا کسور بازنشستگی به صندوق بازنشستگی ذیربط پرداخت گردیده است با انتقال حق بیمه با کسور بازنشستگی مابه‎التفاوت براساس محاسبات بیمه‎ای آن طبق قوانین و مقررات موجود صرفاً در تعیین مستمری بازنشستگی، از کارافتادگی و بازماندگان قابل احتساب می‎باشد مشروط بر آن که افراد مزبور در زمان بازنشستگی دارای حداقل سابقه پرداخت حق بیمه مندرج در قانون تأمین اجتماعی باشد بعد از تصویب قانون مدیر عامل وقت سازمان تأمین اجتماعی مبادرت به صدور دستورالعمل شماره 28563 مورخ 10/4/1380 می‎نماید و در بند یک دستورالعمل مذکور مشمولین این ماده واحده را کلیه بیمه شدگانی دانست که در سالهای قبل سوابق خود را منتقل نموده‎اند تنها آن دسته از افرادی را که قبل از لازم الاجراء شدن این ماده واحده درخواست خود را ثبت دفاتر شعب نموده‎اند را مستثنی نموده‎اند. در صورتی که به استناد قواعد مسلم حقوقی و ماده 4 قانون مدنی کلیه قوانین و مقررات بر وقایعی حکومت می‎نمایند که بیش از وضع آن اتفاق افتاده است و آنچه که در زمان اقتدار قانون سابق رخ داده تابع همان قانون می‎باشد و تغییر قوانین نسبت به اعمال گذشته اثر ندارد. بنابراین تدوین دستورالعمل شماره 28563 مورخ 10/4/1380 و عطف نمودن ماده واحده مذکور به گذشته حقوق مکتسبه افرادی را که در زمان حیات قانون قبلی مبادرت به انتقال سوابق خود نموده‎اند را تضییع نموده است و این اقدام فاقد وجاهت حقوقی و قانونی است. لذا پیشنهاد می‎گردد به استناد تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مراتب جهت ابطال دستورالعمل فوق الذکر به دیوان عدالت اداری منعکس گردد.
2ـ در دادخواستهای تقدیمی خلاصتاً آمده است، به موجب ماده یک قانون نحوه تعدیل نیروی انسانی مصوب 1366 مجلس شورای اسلامی مستخدمین بازخرید خدمت شده دولت می‎توانند به هنگام بازخریدی کسور بازنشستگی (سهم خود) را از صندوق بازنشستگی ذیربط دریافت ننموده و بجای آن درخواست نمایند که وجوه مزبور به سازمان تأمین اجتماعی منتقل گردد تا پس از پرداخت مابه‎التفاوت به سازمان مذکور سنوات بازخرید شده آنان به عنوان سنوات پرداخت حق بیمه منظور شده و از مزایای قانون تأمین اجتماعی بهره‎مند شوند.
همچنین به حکم ماده یک قانون نقل و انتقال حق بیمه یا بازنشستگی مصوب 27/3/1365 حق بیمه یا بازنشستگی سوابق خدمت اشخاصی که وجوهی را به هر یک از صندوقهای بیمه یا بازنشستگی یا صندوقهای مشابه پرداخت نموده‎اند در صورتی که محل کار یا خدمت آنان تغییر نموده و به تبع آن از شمول خدمات صندوق مربوط خارج شده باشند یا طبق ضوابط قانونی مشترک صندوق دیگری شده‎اند، صندوقی که مشمول مشترک آن شده است منتقل می‎شود و در نتیجه فردی که حق بیمه یا کسور بازنشستگی وی منتقل شده است با پرداخت مابه‎التفاوت مربوط که در اجرای تبصره 3 ماده واحده قانون اخیرالذکر و آیین‎نامه اجرائی آن موضوع تصویب نامه شماره 59522 مورخ 27/11/1365 هیأت وزیران تعیین می‎شود مشمول صندوق جدید شده و به حکم تبصره 2 ماده واحده اخیرالذکر سنوات خدمت قابل قبول دولتی وی که مبنای برداشت کسور بازنشستگی قرار گرفته تا انتقال به صندوق جدید جزء سوابق خدمت رسمی وی در صندوق جدید قرار می‎گیرد. اخیراً مجلس شورای اسلامی به موجب قانون نحوة تأثیر سوابق منتقله بر سازمان تأمین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تأمین اجتماعی مصوب 9/2/1380 برای احتساب سوابق خدمت غیر مشمول قانون تأمین اجتماعی ضوابط جدیدی وضع نموده و ضوابط قبلی در این زمینه را تغییر داده است که مسلماً از تاریخ اجرای آن می‎بایست انتقال کسور بازنشستگی به سازمان تأمین اجتماعی با رعایت این قانون صورت گیرد و به عبارت دیگر به تصمیم جدید قانونگذار برای انتقال کسور و احتساب سوابق قبلی اشکالی وارد نیست، ولی سازمان تأمین اجتماعی با صدور دستور اداری شماره 28563 مورخ 10/4/1380 قانون مزبور را به گونه‎ای تفسیر و عطف بماسبق نموده و موجب تضییع حق اشخاصی که قبل از تاریخ اجرای این قانون کسور بازنشستگی خود را به آن سازمان منتقل کرده‎اند فراهم آورده است اینک بنا به دلایل زیر تقاضای ابطال دستور اداری شماره 28563 مورخ 10/4/1380 سازمان تأمین اجتماعی را که در مقام تفسیر موسع و عطف بماسبق نمودن و نادیده گرفتن حق مکتسبه کسانی صادر شده که قبلاً کسور بازنشستگی خود را به سازمان مذکور منتقل نموده‎اند دارد.
1ـ به موجب مواد 2 و 3 قانون مدنی قوانین 15 روز پس از درج در روزنامه رسمی لازم الاجراء هستند. مگر اینکه به صراحت در قانون عطف بماسبق شده باشند. بنابراین حکم مقرر در قانون تأمین اجتماعی مصوب 9/2/1380 شامل بیمه شدگانی است که پس از تاریخ اجرای این قانون تقاضای انتقال کسور بازنشستگی خود را به سازمان تأمین اجتماعی نموده باشند و حکم این قانون شامل بیمه شده‎ای که سالها قبل از تصویب قانون جدید کسور بازنشستگی خود را به سازمان تأمین اجتماعی منتقل نموده نخواهد شد و این در حالی است که دستور اداری فوق الذکر به نحوی نگاشته شده که حکم قانون را شامل کسانی که سالها قبل از تاریخ اجرای آن کسور بازنشستگی آنها به سازمان تأمین اجتماعی منتقل شده است نیز کرده است.
2ـ آنچه که در ماده واحده قانون تأثیر سوابق منتقله بر سازمان تأمین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تأمین اجتماعی مصوب تیر ماه 1354 مورد حکم قانونگذار قرار گرفته است نحوه احتساب سوابق خدمتی است که کسور بازنشستگی آن از تاریخ اجرای قانون به بعد به سازمان تأمین اجتماعی منتقل می‎شود ولی سازمان مذکور با زیرکی در بند (1) دستور اداری مورد شکایت و تذکر ذیل آن تاریخ درخواست مستمری بازنشستگی را ملاک اجراء یا عدم اجرای قانون قرار داده است.
3ـ دستور اداری مورد شکایت مانع از اجرای مقررات حاکم بر زمان تقاضای آنان شده و احتساب سوابق قبلی آنان را تابع ضوابط قانون جدید نموده است. بنابمراتب ابطال دستور اداری شماره 28563 مورخ 10/4/1380 سازمان تأمین اجتماعی را دارد.
معاون حقوقی و امور مجلس سازمان تأمین اجتماعی در پاسخ به شکایات مذکور طی نامه شماره 27623/7100 مورخ 7/9/1381 اعلام داشته‎اند.
1ـ با بررسی دقیق مفاد شکایات دو محور اساسی که منشاء طرح شکایت بوده است،
الف- تسری دادن قانون به گذشته.
ب- تضییع حقوق مکتسبه افراد.
2- قبل از ورود در دفاعیات در خصوص علت تصویب قانون نحوة تأثیر سوابق منتقله به سازمان تأمین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تأمین اجتماعی مصوب 1380 به استحضار می‎رساند در اجرای قوانین ناظر به نقل و انتقال حق بیمه‎ها، تعداد کثیری از افراد نسبت به انتقال کسور سوابق خدمت خود به سازمان اقدام و با پرداخت مابه‎التفاوت بسیار ناچیز در زمره مستمری بگیران قرار می‎گرفتند که به دلیل نابرابری وجوه منتقله و مابه‎التفاوت پرداختی با میزان تعهدات سنگین و فزاینده سازمان در قبال این قبیل افراد خسارات و لطمات فراوانی به سازمان تأمین اجتماعی وارد شده که در واقع محل تأمین مالی برای اجرای تعهدات همان حق بیمه‎های پرداختی از سوی اقشار مختلف کارگران بوده است. به منظور جلوگیری از بحرانهای آتی و جلوگیری از تضییع حقوق کلیه بیمه شدگان پس از یک سلسله اقدامات استصوابی سرانجام پس از تقدیم لایحه مربوطه و همزمان مطرح گردیدن طرح مشابه، قانون نحوة تأثیر مذکور از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشته و در خصوص انتقال سوابقی که در اجرای قوانین ذیربط به صندوق سازمان منتقل گردیده یا می‎گردند تعیین تکلیف گردید. بدیهی است پس از تصویب قانون طبق رویه موجود سازمان به منظور جلوگیری از بروز رویه‎های متشتت و هدایت واحدهای اجرائی سازمان دستورالعمل معترض‎عنه تهیه و ابلاغ می‎گردد.
3ـ در خصوص ادعای شاکی مبنی بر عطف بماسبق نمودن مقررات قانون نحوة تأثیر سوابق منتقله مصوب 1380 به گذشته به استحضار می‎رساند:
الف- به نظر می‎رسد طرح مسئله عطف بماسبق گردیدن قانون ناشی از عدم توجه به علت تقنینی قانون مذکور بوده که فوقاً خلاصه‎ای از آن عنوان گردید و آن عبارت بود از تعیین تکلیف سوابق منتقله و یا قابل انتقال به صندوق تأمین اجتماعی از حیث دامنه تأثیر، بدین معنا قانونگذار به منظور پایان بخشیدن به این مسئله که آیا سوابق منتقله از حیث احتساب آنها بعنوان «سابقه خدمت» مؤثر در مقام است یا خیر، اقدام به تصویب قانون مذکور نموده است مهم‎تر از آن انتقال در قانون نحوه تأثیر بلحاظ اطلاق هم شامل نقل و انتقالات گذشته و هم نقل و انتقالات آتی می‎گردد. فلذا به حکم اطلاق، تفکیک یا بهتر بگوئیم تبعیضی بین نقل و انتقالات قبل از لازم الاجراء شدن و بعد از آن بعمل نیامده است. وجود اطلاق شبهه تجاوز به اصل عطف بماسبق شدن قانون را به شدت رفع می‎نماید. وانگهی اصل عدم عطف بماسبق نیز قاعده مطلق نبوده بلکه در خود ماده (4) قانون مدنی نیز در مواردی که قانونگذار ترتیب دیگری را که در مانحن فیه از طریق بکارگیری مطلقات عمل نموده است اتخاذ نماید اصل یاد شده کنار می‎رود و آنگاه نمی‎توان تجاوز به اصل مذکور را ادعا نمود. لذا از آنجائی که عدول از اصل یاد شده با توجه به علت تصویب قانون و مطلقات بکار رفته در آن منتسب به خود قانونگذار است، قابل انتساب به سازمان نبوده و لذا مردود می‎باشد.
ب- مسئله مربوط به احتساب سوابق منتقله صرفاً از حیث تعیین میزان مستمری و عدم تأثیر آن از حیث سابقه خدمت در نظام حقوقی عمومی ایران، آن هم بدون تفکیک میان قبل و یا بعد از نقل و انتقال مسئله جدیدی نبوده و مسبوق به سابقه قانونگذار می‎باشد. رجوع به قانون نحوة تأثیر سوابق خدمت غیر دولتی در احتساب حقوق و بازنشستگی و وظیفه و مستمری کارکنان دولت مصوب 1372 مجلس شورای اسلامی و آیین‎نامه اجرائی آن مصوب 1372 مؤید مطلب می‎باشد.
4ـ در خصوص ادعای تضییع حقوق مکتسبه افراد از سوی شکات به استحضار می‎رساند چنین برداشتی ناشی از تلقی سوء از حق مکتسب می‎باشد، زیرا چنانچه بپذیریم در اثر نقل و انتقالات سوابق خدمت غیر دولتی به صندوق تأمین اجتماعی و یا بالعکس، حقی برای آن فرد به وجود می‎آید و آن حق عبارت باشد از «حق بازنشستگی با همان سوابق منتقله» باید اذعان نمائیم قبول چنین برداشتی مستلزم عدم امکان تغییر قوانین و مقررات ناظر به بازنشستگی می‎باشد. به بیان واضح‎تر، تعبیر و تصوری که شاکی از حق مذکور داشته و منشاء‌ طرح شکایت گردیده است دارای چنان دامنه‎ای است که ای بسا دست قانونگذار را نیز از تغییر شرایط قانونی بازنشستگی و یا تحدید حدود آثار حقوقی نقل و انتقال سوابق منتقله خواهد بست. واقعیت این است که در اثر نقل و انتقال سوابق حقی با عنوان حق بازنشستگی با همان سوابق منشاء قانونی نداشته و اگر چنین انتظاری را افراد از نقل و انتقال سوابق داشته باید این انتظار را صرفاً یک توقعی دانست که به مرحله پیدایش (حق) نرسیده است. بدیهی است تلقی «انتظار و توقع» بعنوان حق مکتسب با نظریه‎های حاکم بر حقوق مکتسب منافات آشکار دارد. با توضیحات فوق استدعای رسیدگی و رد شکایت شکات را دارد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‎الاسلام‎والمسلمین دری‎نجف‎آبادی و با حضور رؤسای شعب بدوی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‎نماید.
رأی هیأت عمومی
بموجب ماده واحده قانون تأثیر سوابق منتقله بر سازمان تأمین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تأمین اجتماعی مصوب 1380 که مقرر داشته است «سوابق خدمت غیر مشمول قانون تأمین اجتماعی بیمه شدگان که بابت آن حق بیمه یا کسور بازنشستگی به صندوق بازنشستگی ذیربط پرداخت گردیده است، با انتقال حق بیمه یا کسور بازنشستگی و مابه‎التفاوت براساس محاسبات بیمه‎ای آن طبق قوانین و مقررات موجود صرفاً در تعیین مستمری بازنشستگی، از کار افتادگی و بازماندگان قابل احتساب می‎باشد مشروط بر آنکه افراد مزبور در زمان بازنشستگی دارای حداقل سابقه پرداخت حق بیمه مندرج در قانون تأمین اجتماعی باشند.» نظر باینکه سیاق عبارات ماده فوق الذکر مصرح در قابلیت احتساب سوابق خدمتی موضوع قانون مذکور صرفاً در تعیین مستمری بازنشستگی، از کارافتادگی و بازماندگان به شرط داشتن حداقل سابقه پرداخت حق بیمه به صندوق تأمین اجتماعی در تاریخ بازنشستگی است. بنابراین دستور اداری شماره 28563 مورخ 10/4/1380 سازمان تأمین اجتماعی از جهات مورد ادعا مغایرتی با قانون ندارد.