طرح آمایش چیست؟

طرح آمایش اتباع خارجی (با تمرکز بر اتباع افغانستانی) طرحی اجرایی و سامان‌دهی‌شده از سوی دولت جمهوری اسلامی ایران است که از سال ۱۳۸۲ به‌منظور شناسایی، ثبت اطلاعات، مدیریت حضور، و تنظیم وضعیت اقامت اتباع خارجی فاقد مدارک قانونی، به‌ویژه اتباع افغانستانی، اجرا می‌شود. این طرح به‌صورت سالانه تمدید شده و از آن زمان تاکنون در قالب دوره‌های متوالی (آمایش ۱ تا آمایش ۲۰ و بیشتر) ادامه داشته است.

در چارچوب طرح آمایش، اتباع افغانستانی که پیش از آن بدون مدارک معتبر در کشور حضور داشتند، موظف شدند در موعدهای مقرر با مراجعه به دفاتر امور اتباع و مهاجرین خارجی، ضمن ثبت‌نام و ارائه مشخصات خود و خانواده‌شان، کارت شناسایی موقت تحت عنوان «کارت آمایش» دریافت کنند. این کارت به‌عنوان سند اقامت موقت تلقی شده و اعتبار آن معمولاً یک‌ساله است و هر سال نیاز به تمدید دارد.

طرح آمایش از جهتی سیاستی کنترلی و حفاظتی برای جلوگیری از حضور غیرمجاز، قاچاق انسان، و بی‌هویتی مهاجران محسوب می‌شود، و از جهت دیگر، اقدامی انسانی و رفاهی برای فراهم‌سازی حداقلی از خدمات اولیه مانند بهداشت و آموزش برای اتباع نیازمند به‌ویژه کودکان، زنان و سالمندان تلقی می‌شود.

اجرای این طرح با مشارکت وزارت کشور (اداره‌کل امور اتباع و مهاجرین خارجی)، نیروی انتظامی، وزارت اطلاعات، و در برخی موارد با همکاری سازمان‌های بین‌المللی نظیر UNHCR انجام می‌شود. در طول اجرای طرح، اتباع ملزم به رعایت محدودیت‌هایی مانند اشتغال صرفاً در مشاغل مجاز، ممنوعیت سفر بین‌استانی بدون مجوز، عدم امکان تملک یا ثبت ازدواج رسمی بدون طی فرآیند خاص و... هستند.

به‌طور کلی، طرح آمایش نوعی وضعیت اقامت موقت، غیرتبعیضی اما محدود و وابسته به سیاست‌های داخلی است که تابع تصمیمات اجرایی سالانه دولت بوده و فاقد ماهیت حقوقی پایدار یا منتهی به اقامت دائم است. این طرح همزمان دارای ابعاد امنیتی، اجتماعی، رفاهی، و حقوقی گسترده بوده و همواره با چالش‌هایی از جمله بلاتکلیفی حقوقی، محرومیت از برخی حقوق شهروندی، و نقص در شفافیت مواجه بوده است.

چکیده

طرح آمایش اتباع خارجی، به‌ویژه اتباع افغانستانی، از ابتدای دهه ۱۳۸۰ شمسی در ایران با هدف شناسایی، ساماندهی و مدیریت جمعیت مهاجران شکل گرفت. این طرح که تحت نظارت اداره کل امور اتباع و مهاجرین خارجی وزارت کشور اجرا می‌شود، نه‌تنها ابعاد حقوقی و امنیتی گسترده‌ای دارد بلکه آثار اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و انسانی متعددی را نیز در پی داشته است. این مقاله بر مبنای حقوق موضوعه ایران، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، آرای وحدت رویه و نظریات مشورتی مراجع ذی‌صلاح، ضمن تبیین مبانی حقوقی طرح آمایش، به تحلیل مزایا، معایب و چالش‌های اجرای آن پرداخته و راهکارهایی برای بهبود سازوکارهای اجرایی آن ارائه می‌دهد.

۱. مقدمه

ایران به عنوان یکی از کشورهای اصلی پناه‌پذیر در منطقه، در طول چهار دهه گذشته پذیرای میلیون‌ها مهاجر افغان بوده است. بخش اعظم این جمعیت از طریق مرزهای شرقی و در نتیجه جنگ‌ها و ناامنی‌های افغانستان وارد خاک ایران شده‌اند. حضور این جمعیت گسترده، دولت ایران را وادار به تدوین سازوکارهایی برای کنترل و مدیریت مهاجرت کرده است. یکی از مهم‌ترین این سازوکارها، طرح آمایش است که در قالب آن اتباع خارجی ملزم به ثبت‌نام و اخذ کارت آمایش برای بهره‌مندی از خدمات محدود اقامتی و زیستی هستند.

۲. مبانی حقوقی طرح آمایش

طرح آمایش بر پایه اصل ۱۲۵ و ۱۵۳ قانون اساسی، قانون ورود و اقامت اتباع خارجی مصوب ۱۳۱۰ با اصلاحات بعدی، آیین‌نامه اجرایی مصوب هیئت وزیران، و همچنین مقررات خاص مرتبط با کنوانسیون‌های بین‌المللی نظیر کنوانسیون ۱۹۵۱ پناهندگان (با توجه به تحفظ ایران نسبت به برخی مفاد آن) استوار است. بر اساس ماده ۱ قانون ورود و اقامت اتباع خارجه، اقامت اتباع بیگانه در ایران مستلزم اخذ پروانه اقامت از وزارت کشور است. همچنین ماده ۳ همان قانون تصریح دارد که اتباع خارجی مکلف به اعلام محل اقامت، اشتغال و تغییرات مربوطه می‌باشند.

۳. تعریف و اهداف طرح آمایش

طرح آمایش مجموعه‌ای از فرآیندهای شناسایی، سرشماری، کدگذاری، ساماندهی، و صدور مدارک شناسایی موقت برای اتباع خارجی (عمدتاً اتباع افغانستانی دارای وضعیت پناهندگی یا اقامت غیرمجاز پیشین) است. اهداف اصلی آن عبارت‌اند از:

• الف) کنترل مرزها و جلوگیری از ورود غیرمجاز

• ب) شناسایی دقیق جمعیت مهاجر

• ج) تنظیم سیاست‌های مهاجرتی مبتنی بر داده‌های واقعی

• د) ایجاد امکان دسترسی محدود و نظارت‌شده به خدمات عمومی نظیر آموزش و سلامت

• ه) کاهش آسیب‌های اجتماعی ناشی از مهاجرت غیرقانونی

۴. مزایای طرح آمایش

نخست، از منظر حاکمیتی، این طرح موجب تقویت اقتدار دولت در کنترل مرزها و اعمال حاکمیت ملی می‌شود. دوم، به دلیل الزام اتباع به ثبت‌نام، شناسایی مهاجران تسهیل و از بروز فعالیت‌های مجرمانه پنهان پیشگیری می‌شود. سوم، صدور کارت آمایش نوعی وضعیت حقوقی موقت را برای مهاجران فراهم می‌کند که امکان استفاده محدود از برخی خدمات عمومی را فراهم می‌سازد. چهارم، در حوزه برنامه‌ریزی ملی، آمار دقیق‌تری در خصوص جمعیت مهاجر در اختیار نهادهای تصمیم‌گیر قرار می‌گیرد. پنجم، از منظر بین‌المللی، طرح آمایش نوعی همکاری ضمنی با استانداردهای حداقلی حقوق بشری تلقی شده و ایران را از اتهامات نقض حقوق مهاجران تا حدودی مصون نگاه می‌دارد.

۵. معایب و چالش‌های حقوقی و اجرایی طرح آمایش

یکی از اساسی‌ترین ایرادات، وضعیت حقوقی مبهم دارندگان کارت آمایش است. این کارت نه اقامت دائم محسوب می‌شود، نه وضعیت پناهندگی رسمی و نه ویزای موقت، بلکه ترکیبی نامعین از حقوق و محدودیت‌ها را در بر دارد. این ابهام در رویه قضایی نیز منعکس شده است، به نحوی که در بسیاری موارد مراجع قضایی در خصوص وضعیت کیفری یا حقوقی اتباع آمایشی دچار تردید می‌شوند. دوم، محدودیت‌های شدید دارندگان این کارت در اشتغال، مسکن، سفر بین‌شهری و بهره‌مندی از برخی حقوق اجتماعی نظیر بیمه تأمین اجتماعی، با اصل کرامت انسانی در تعارض قرار می‌گیرد. سوم، عدم امکان تجدید آمایش برای افراد جا مانده، و نبود سازوکار اعتراض مؤثر در فرایند رد صلاحیت، موجب نقض اصل دادرسی عادلانه شده است. چهارم، برخی گزارش‌ها حاکی از فساد اداری، دریافت وجوه غیرقانونی و رفتارهای تبعیض‌آمیز در فرایند اجرای آمایش است که موجب بی‌اعتمادی مهاجران شده است. پنجم، عدم هم‌راستایی مقررات مربوط به آمایش با قانون حمایت از کودکان و نوجوانان و کنوانسیون حقوق کودک، در مواردی که کودکان بدون مدارک لازم از خدمات آموزش عمومی محروم می‌مانند، مورد انتقاد نهادهای بین‌المللی و داخلی قرار گرفته است.

۶. ملاحظات امنیتی و سیاسی

از منظر امنیتی، طرح آمایش ابزاری مؤثر برای کنترل و پایش رفت‌وآمد اتباع بیگانه تلقی می‌شود؛ با این حال، در مواردی نیز موجب بروز تنش‌های محلی، ایجاد بازار اسناد جعلی و فشارهای بین‌المللی شده است. همچنین، اتخاذ سیاست‌های سخت‌گیرانه در قبال آمایش، در شرایطی که ایران به دنبال گسترش روابط منطقه‌ای با افغانستان و کشورهای همسایه است، ممکن است پیامدهای دیپلماتیک منفی به همراه داشته باشد.

۷. تحلیل اقتصادی

از منظر اقتصادی، اگرچه حضور مهاجران می‌تواند نیروی کار ارزان‌قیمت و انعطاف‌پذیر در برخی صنایع ایجاد کند، اما محدودیت اشتغال رسمی برای دارندگان کارت آمایش، موجب توسعه بازار غیررسمی کار، تضعیف نظام بیمه‌ای و کاهش سطح دستمزد در برخی بخش‌ها شده است. از سوی دیگر، هزینه‌های اجتماعی تحمیل‌شده به دولت (آموزش، سلامت، امنیت) بدون مشارکت مالی مستقیم مهاجران، بار سنگینی بر دوش منابع عمومی وارد می‌سازد.

۸. راهکارها و پیشنهادها

الف) اصلاح وضعیت حقوقی کارت آمایش و ایجاد تمایز حقوقی روشن میان وضعیت پناهنده، مقیم موقت، و مهاجر غیرمجاز، با تصویب قانون جامع مهاجرت؛
ب) ایجاد سازوکار دادرسی و اعتراض مؤثر برای افراد رد صلاحیت‌شده در فرایند آمایش؛
ج) نظارت نهادهای مستقل بر فرایند اجرایی آمایش برای مقابله با فساد، تبعیض و نقض حقوق مهاجران؛
د) هم‌راستاسازی مقررات آمایش با سایر قوانین داخلی نظیر قانون حمایت از کودکان و قانون کار؛
ه) افزایش شفافیت آماری و همکاری با نهادهای بین‌المللی جهت بهره‌مندی از منابع فنی و مالی؛
و) توسعه طرح‌های اشتغال محدود و قانونی برای اتباع آمایشی در چارچوب قراردادهای حمایتی و موقت.

۹. نتیجه‌گیری

طرح آمایش اتباع افغانستانی، گرچه در کنترل مهاجرت و شناسایی جمعیت بی‌هویت موفقیت‌هایی داشته است، اما در غیاب قانون جامع مهاجرت، به ابزاری ناقص و موقتی برای حل مسئله‌ای ساختاری بدل شده است. تداوم این طرح بدون بازنگری بنیادین در ابعاد حقوقی، اجرایی و انسانی آن، نه‌تنها موجب افزایش آسیب‌های اجتماعی و چالش‌های حقوقی خواهد شد بلکه در درازمدت، منافع ملی را نیز تهدید خواهد کرد. ایران برای تبدیل بحران مهاجرت به فرصت، نیازمند رویکردی ترکیبی، انسانی و مبتنی بر حکمرانی خوب است که در آن حقوق مهاجران و منافع کشور به‌صورت هم‌زمان در نظر گرفته شود.